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为深入贯彻党中央国务院加快推进生态文明建设重大战略部署，吸取祁连山国家级自然保护区生态环境问题的深刻教训，原国土资源部、原环境保护部自2017年开始，分别印发了《自然保护区内矿业权清理工作方案》《关于联合开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的通知》，从各地反馈的数据看，自然保护区普遍存在范围或土地权属边界不清等问题，给矿业权重叠核查工作带来困难。本文以自然保护区矿业权重叠为切入点谈保护区范围的界定问题，以加快推进自然保护区勘界立标工作，实现自然保护区生态环境的有效保护。 一、自然保护区基本情况 1.1 自然保护区发展情况 自1956年我国第一个国家级自然保护区建立以来，至今已有60年的发展历程，自然保护区的数量增加迅速、类型丰富多样、管理工作成绩显著。其发展历程可分为五个阶段：起步阶段(1956～1966年)，设立15个自然保护区；停滞发展阶段(1967～1979年)，新设立33个自然保护区；稳步增长阶段(1980～1996年)，新设立819个自然保护区；快速增长阶段(1997～2007年)，新设立1 663个自然保护区；稳定发展阶段(2008～2018年)，新设立210个自然保护区(图1)。从发展历程看，1997～2007年，为减缓经济快速发展给生态环境带来的影响，全国从抢救性保护的需要出发，各地方政府过度追求保护区的数量和面积的扩大，新扩建了一批自然保护区，数量急剧增长。这些自然保护区很多未经科学论证、考察及范围边界不清，在一定程度上影响了主管部门科学合理制定生物多样性保护政策、法规等，制约了我国自然保护区事业健康、可持续发展，同时对当前自然保护区矿业权全面清理核查工作带来困难。
图1 1956～2018年我国自然保护区数量变化 1.2 自然保护区建设基本情况 我国自然保护区按保护价值和重要程度分为国家级、省(区、市)级、地(市)级、县级。截至2018年3月底，全国已建成2 740个自然保护区，总面积达到147.03万km2，约占国土面积的14.80%。其中，国家级、省(区、市)级自然保护区数量分别占全国自然保护区总数的15.6%、32.1%，其面积分别占自然保护区总面积的65.6%、25.8%。 1.3 自然保护区范围界定情况 截至2017年底，全国2 740个自然保护区中，有60%的保护区有明确范围边界。国家级自然保护区管理相对规范，基本明确了范围边界，少数保护区范围有一定误差；地方自然保护区管理中，省(区、市)级、地(市)级和县级有明确范围边界的自然保护区分别占81%、42%和35%，地(市)级和县级自然保护区范围界定比例较低。这主要因为在相当长一段时间，各地政府从抢救性保护的情况下快速批建的一批自然保护区，这些保护区大多数批建手续不规范，设立程序不够细致，缺少科学考察，加上早期勘界技术手段落后，造成保护区范围、面积不明确。 二、国家级自然保护区内 矿业权基本情况 2.1 矿业权涉及国家级自然保护区基本情况 截至2017年10月，国家级自然保护区共463个，总面积96.45万km2。根据统计整理，涉及非油气矿业权的国家级自然保护区有325个，面积5.24万km2；涉及油气矿业权的国家级自然保护区102个，面积6.54万km2，重叠面积占国家自然保护区总面积的12.21%。 2.2 国家自然保护区内矿业权基本情况 根据《中国国土资源统计年鉴》数据，截至2016年底，全国有效矿业权总数为88 963个，勘查开采总面积422.0万km2。其中，非油气矿业权87 240个，勘查开采面积52.60万km2；油气矿业权1 723个，勘查开采面积369.40万km2。 根据资料统计分析，有3 343个矿业权分布在427个国家级自然保护区内，占2016年底全国88 963个有效矿业权总数的3.76%；重叠面积为11.78万km2，占国家级自然保护区面积12.20%。其中，3 188个非油气矿业权分布在325个国家级自然保护区内，重叠面积为5.24万km2，其中，内蒙古、新疆、甘肃、黑龙江和云南五个省(区)分布在国家级自然保护区的矿业权数量较多；155个油气矿业权分布在102个国家级自然保护区，重叠面积为6.54万km2。
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