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三、自然保护区范围划定 存在的问题 3.1 自然保护区范围划定随意问题 1997～2007年，我国自然保护区数量进入快速增长阶段，各地划建了一大批自然保护区，在此期间共新建自然保护区近1 700个。由于一些保护区在划定和申报之初带有强制色彩，未考虑地方实际情况、审批程序不够细致等诸多原因，造成自然保护区存在以下问题。一是一些保护区在建立和进行功能区划调整时，缺乏科学合理的总体规划，为争取投资盲目划定保护区范围，在确定边界和功能区划上十分随意，使得部分村镇、矿区、公路、基本农田等划入保护区，部分保护区甚至核心区内存在大量原始居民现象，这与《自然保护区条例》规定的保护区中缓冲区、核心区限制人类活动的要求不符；二是主管部门对于自然保护区设立前的科学考察、人口产业调查等必要论证工作没有明确规定，审批时也未进行严格把关；三是早期勘界技术手段落后，造成保护区范围矢量数据与实际存在差异。 3.2 自然保护区范围边界不清问题 从2017年原国土资源部(现自然资源部)开展的国家级自然保护区矿业权清理工作情况看，河南、广西等省(区)存在自然保护区数据与实际情况不一致问题，这给矿业权清理处置工作带来困难。从国家自然保护区管理评估组分析整理的数据看，有约71%的国家级自然保护区存在范围或土地权属边界不清问题，导致管理部门无法对保护区进行有效管理，分析主要原因：一是早期抢救性批建时，相关批建手续不规范，批复文件仅公布大致的面积，未明确保护区的具体范围和面积，难以对违法违规活动进行有效控制；二是自2005年开始，国务院授权原环境保护部(现生态环境部)对新建和调整的国家级自然保护区范围和功能区划核准后向社会发布，2005年以前原环境保护部未获授权核准与发布，造成有关部门关于自然保护区的范围与功能区划不一致；三是专业技术人员比例低、技术手段落后。由于保护区的快速增长，专业技术人员、管理资金和运行经费严重不足，同时受制图等技术手段限制，保护区矢量数据与地方管理部门的数据不一致。 3.3 自然保护区设立与矿业权重叠问题 《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称“《条例》”)是我国自然保护区建设和管理的重要法律依据。但由于《条例》位阶低，不能与有关法律相对接和协调，有的法律、部门规章中只涉及对自然保护区的零散规定，未充分考虑对自然保护区的全面保护。如《条例》规定：禁止在自然保护区内开矿、采石、挖砂等活动，但《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水资源法》等法律在项目审批时对是否与自然保护区重叠也未明确规定，一些地方在批建项目时也未避让已设立的保护区，造成这些保护区内设有合法勘查开采手续的矿山企业。同时按照《全国矿产资源规划(2016～2020年)》要求，设立自然保护区、森林公园等范围时，涉及查明重要矿产资源的，有关部门应与自然资源行政主管部门进行沟通、衔接并深入论证。实际操作中，一些地方在设立保护区时，未与自然资源行政主管部门沟通衔接，造成自然资源行政管理部门在矿业权审批过程中，不能及时掌握相关信息。 加拿大保护区共分为3类，占国土面积的10.5%。在划定保护区时，尽量避开矿业权密集区、矿产资源高潜力区，避免造成与保护区大面积重叠；对保护区建立之前已设的矿业权退出，政府按《矿业权补偿规定》予以补偿。 3.4 自然保护区“调规”难问题 《国家级自然保护区调整管理规定》对自然条件发生变化、在批建前区内已存在的人类活动频繁的建制镇和城区以及国家重大工程建设需要的三类情况可以申请保护区调整，为自然保护区“调规”提供了依据。由于自然保护区的生态环境破坏问题时有发生，对于历史原因造成的部分范围和功能分区不科学、不合理的自然保护区的调规，相关部门也十分谨慎。同时《国家级自然保护区调整管理规定》在调整面积和期限上都有明确规定，也造成一些符合条件的自然保护区正常调整受到影响。 四、国外自然保护区的矿业政策 4.1 美国 美国保护区共分为10类，占国土面积的14%，其中，国家公园、国家森林和国家景观保护区占国土面积的12.14%。在这三类保护区中，国家法律规定在国家森林和国家景观保护区内允许申请矿业权，只有国家公园不允许矿业活动，其仅占国土面积的2.19%。 4.2 加拿大 自然保护区内的矿产资源、土地、森林、草原等自然资源，主要依赖于《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》等相关行业法律，虽然这些法律法规表达了自然保护的利益需求，但强调的是保护人类对自然资源的利用关系，对于生态利益的关注是间接的和附属于人类经济利益的。由于现行的《条例》位阶较低，不能很好地与相关行业法律对接、协调，对进一步推进国家级自然保护区工作存在制度障碍。建议为适应新时期自然保护区建设与管理的需要，坚持以生态文明、环境保护优先和自然资源可持续发展为理念，为解决现行《条例》与其他相关法律不协调问题，加快出台《自然保护区法》，形成完善的保护区法律体系。 4.3 澳大利亚 澳大利亚矿产资源丰富、生态环境极佳的国家。澳大利亚政府在注重保护区建设同时，也充分考虑矿业的可持续发展，在保护区内留出可通过个案处理获得矿业权的余地。 4.4 赞比亚 赞比亚保护区分国家公园和保护与开发缓冲管理区两类，其面积为16.7万km2，占保护区面积的72%。除6.5万km2的国家公园禁止矿业活动外，开发缓冲管理区对矿业开放。规划保护区时对矿产资源富集地区合理避让使保护与开发各得其所。 五、完善自然保护区划定的建议 我国自然保护区整体规范化管理水平不高，尤其早期设立的保护区存在一系列问题。本文通过自然保护区与矿业权重叠引发的自然保护区范围界定、边界划定及矿业权处置等问题，从完善自然保护区立法、科学调整自然保护区及探索自然保护区与矿产资源勘查开发共存的绿色发展模式等方面提出思考和建议。 5.1 加快出台国家自然保护区法 据统计分析，我国西部省(区)和北部省(区)自然保护区内矿业权数量较多，如内蒙古、新疆、甘肃、黑龙江、云南、吉林、西藏、河南、湖南、辽宁和四川11个省(区)，矿业权总数达到3 082个，占保护区内矿业权总数的92.2%。这些矿山企业多数证照齐全，有的矿业权在自然保护区设立前就已经存在，短时间要求其退出涉及矿业权退出补偿、职工安置等问题，存在较大压力。 5.2 加快推进自然保护区范围界定 组织专门力量，全面开展对多年来不勘界、不落界、不立界碑的自然保护区进行范围界定工作，按照国家生态环境部和地方省政府的有关规定要求，认真制定自然保护区勘界立标的实施方案，明确保护区区牌和界桩的数量和规格、工作进度和要求等，对各保护区的范围界线、各功能区的界线进行全面核实确认。 5.3 探索自然保护区与自然资源开发共存的绿色发展模式 首先，我国很多地区矿产资源富集，与自然保护区重叠，当地对自然资源的依赖程度较高，针对这些地区，在建立自然保护区时应尽量避开矿产资源富集区，借鉴美国、加拿大、澳大利亚等国家保护区内矿业权管理政策。其次，国家设立保护区的目的就是保护，并且是依法保护，《条例》规定：在保护的前提下适度开发，说明保护与开发并不矛盾，关键是矿产开发历史遗留环境问题压力大，亟待加强绿色勘查开采。最后，做好顶层设计，注重长远谋划，构建保护区与矿产资源勘查开发管理的长效机制，如多规合一、自然保护区与矿产资源勘查开发管理法律法规、技术标准的研究。矿山开发完全能够实现与生态环境的和谐统一，实现以保护促利用，以利用促保护的可持续发展之道。 5.4 科学调整自然保护区，合理处置矿业权 保护好自然保护区离不开完善的法律制度体系、管理体制等，其中如何从发展与保护的理念科学合理划定自然保护区也尤为重要，既要发挥其保护的主要功能，也要合理兼顾当地经济社会的可持续发展，只有经过科学将具有保护价值高、生态环境脆弱的区域设为自然保护区，才能体现保护区的价值。对范围和功能分区不合理的部分自然保护区进行全面核查、论证，依规进行科学调整。自然资源部加强与生态环境部沟通，合理评估生态环境保护与矿产资源勘查开发利用的平衡，合理处置矿业权，实现发展与资源保护协调统一。 （编辑：逍遥客） |
