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2.对执行标准与执行时限的监督 潜在责任方达成同意令后执行环境恢复措施要受到环保署、州政府等行政机关的监督。同意令一般会要求潜在责任方在环保署的广泛监督下遵从严格的执行和报告程序。一项典型的同意令会要求所有清理工作的设计和执行都应在环保署批准的专业工程师的指导和监督下实施。环境恢复设计和环境恢复措施所包含的工作计划、相关文件和时间表也将受到环保署的审查、修改和批准。例如潜在责任方或其承包商、代理等必须向环保署定期提交进度报告，说明按照同意令的要求执行了工作。而这仅仅是潜在责任方所应履行的其中一项责任，应该明确的是，所有的环境清理程序都应由政府审核和审查，其中最为重要的是执行标准与执行时限。 (1) 对执行标准的监督。此法规定了双方达成的环境恢复措施执行协议应当遵守的执行标准。其包括了联邦和州政府对环境恢复的要求，这些要求通常是基于污染区域上的污染物种类、区域特征和环境恢复措施的执行方案。若环保署不想遵守此执行标准，应当在同意令达成 30 天之前提议，并且征求州政府的同意。若州政府不同意，在协议提交法院后有权提出异议，若法院认定环境恢复措施应当符合执行标准，则修改同意令。若法院认定环境恢复措施无需符合执行标准，州政府可以在同意自行支付因为符合执行标准而额外产生的执行成本后，修改同意令并签字。除此之外，州政府有权知晓所有重大的谈判和环境恢复措施的进展情况，并进行实质且有意义的参与。否则州政府将不受环保署达成的和解的约束，潜在责任方可能在接下来由环保署指导的环境清理工作过程中要承担来自州政府的额外费用。 (2) 对执行时限的监督。在一般情况下，潜在责任方应严格遵守同意令中约定的执行时限，否则将根据协议受到处罚。因此在许多情况下，潜在责任方会在协商过程中对执行环境恢复措施提出如不可抗力条款以寻求执行时限的保护，其避免了潜在责任方受到因不可抗力而造成的迟延的处罚。同意令中一般认为，不可抗力是指在和解方可控制范围之外发生的事件，包括但不限于火灾、自然灾害、暴动、罢工、战争以及推迟或阻止在该和解下履行任何义务的事项。已和解方通常必须在事件发生的几天内通知环保署且承担不可抗力的举证责任。如果环保署同意迟延是由不可抗力事件引起的，那么协议中约定的工作计划和执行时限会得到相应的修改，若环保署不同意，则根据同意令里面规定的争端解决途径来解决纠纷。当出现争议时，大多数争议解决条款要求环保署和潜在责任方进入非正式谈判期，一般不得超过 30 天。通常情况下，环保署会在争端解决条款中加入一些有利于该机构的条款，如对争议解决结果未达成一致，环保署的决定是具有约束力的，潜在责任方则可以在决定做出后的 10 天内向法院提起诉讼。一些同意令中也存在另一类支持环保署的条款，如在所有的争端中，说服的责任都由潜在责任方承担。环保署提供的同意令模板中包含了这两类条款。 五、对中国建立环境执法和解制度的启示 中国目前正面临着严峻的环境污染问题，仅依靠传统的高权行政行为容易陷入执法困境，美国环境执法和解制度的成功经验值得中国参考借鉴。 （一） 执法和解的优势 美国环境执法和解的实施是颇具成果的，制度虽然建立不到三十年，但是已经成为环境执法的常态，包括 《超级基金法》在内几乎所有的环境单行法，除特定情况必须提起诉讼外，都以协商和解为优先 。纯粹依靠单向的高权行政行为或者诉讼，并不是解决所有行政争议的最佳手段。从成本效益的角度来看，实现公共利益并不是紧守一条线不放，而是应当在法定的范围内以最少的成本创造出最大的收益。中国现今明确设立行政执法和解制度的有证券领域的 《行政和解试点实施办法》，同时 《反垄断法》 《反倾销条例》 《海关关于 〈中华人民共和国知识产权海关保护条例〉的实施办法》中也有类似执法和解的规定，而环境领域却迟迟没有推动执法和解制度的建立。中国目前正积极着手解决环境问题，建立环境执法和解制度有以下优势: 其一，有效降低执法成本。中国在环境执法过程中，一方面需要花费大量成本去培养、维护执法队伍，以应付数量庞大的执法工作; 另一方面由于环境问题的复杂性，执法工作极易陷入数量众多的行政诉讼之中。随着人民对健康环境的渴求日益增长，行政执法机关的负担也日益加重。执法和解可以有效减少争议的产生，和解协议是双方合意的结果，那么自然将不再需要维持庞大的执法队伍去强制约束相对人承担行政责任，同时也减少行政诉讼的产生; 其二，相对人主动配合执法。传统的高权行政行为在面对复杂的环境问题时，极易导致相对人的不满以及不理解，以至于执法工作经常受阻。若执法机关主动与相对人协商解决环境争议，作为相对人的一方能够在不与行政机关发生冲突的情况下承担协商后双方同意的行政责任，其当然会更积极主动地履行责任。 其三，维护社会稳定。以和解的形式解决环境争议，形成执法机关与相对人 “双赢”，有利于缓解双方的对立局面，协力解决环境问题，共同推动社会稳定、有序的发展。 中国环境执法和解制度的建立符和行政机关、行政相对人以及公众三方的利益: 第一，在行政相对人配合的情况下能以更少的执法成本来更快更好的达成行政执法目的，符和行政执法机关对行政效率的要求; 第二，相较于高权行政行为下相对人只能选择遵守或者诉讼，执法和解给予了相对人与执法机关协商的第三条途径，以美国经验来看，往往协商所达成的和解协议更符合相对人的利益; 第三，执法和解能更快更稳定地解决行政争议、达成行政目的，实现公共利益，甚至有时能带来额外的社会收益，符和公众对人类健康、环境安全与社会稳定的要求。行政执法和解的目的主要是为了避免漫长的程序和巨大的支出风险，推行行政执法和解是程序经济性的要求，是提高执法效率、维持社会稳定的必然选择。 （二）美国环境执法和解制度的经验借鉴 对当下中国而言，环境执法和解制度已经不是是否需要建立的问题，而是应当如何建立的问题。通过研究 《超级基金法》可知，美国环境执法和解制度的成功，不仅在于通过立法授予行政机关执法和解权，更在于通过框架设计来限制、监督行政机关对执法和解权的使用，主要有三个方面: 第一，限制和解范围。美国环境单行法普遍限制了行政和解的范围，如 《超级基金法》中明确了可以协商和解的环境清理程序，包括污染清理措施、环境恢复性调查及可行性研究、环境恢复方案设计以及环境恢复措施等; 又如 《清洁水法》 (Clean Water Act) 中列举了不得和解的事项等。中国在建立环境执法和解制度时必须进行综合评价，考虑其风险性，即行政执法机关滥用和解权、损害公共利益的可能性，经过对必要性与风险性、利与弊慎重的平衡考量后，应当将一部分风险极高、可能产生危害极大的和解权保留下来，执法中严格依照法律规定来处罚，产生的争议交由司法来最终裁决。 第二，司法审查制度。司法审查是保障和解协议公正、合理、合法的有效监督程序。在行政执法机关与相对人达成和解后，需将和解协议提交至地区法院，法院对协议是否自愿、公正、合理、合法进行审查，审查同意后以同意令的形式颁布。此制度普遍存在于美国环境单行法之中，如《超级基金法》中协议和解金额超过 50 万美元或者约定执行环境恢复措施的应当提交至地区法院进行审查。对于和解协议的双方而言，法院地位是中立的，对于社会而言，法院的公正性是值得信任的，中国在建立环境执法和解制度的过程中，需要重视司法对行政的监督，在立法过程中充分利用司法审查程序来确保和解协议的合法、合理、公正。但是需要注意的是，在美国认为协议中双方的合意性是最重要的，因此除非严重损害公共利益，法院极少驳回此类司法审查的申请。由于法官对协议双方意愿的尊重，自身专业知识也不足，因此司法审查对和解协议的监督是有限的，所以司法审查是对前项 “限制和解范围”的补足，而不能完全避免风险的发生。 第三，公众参与制度。《超级基金法》在立法之后就一直着力于完善公众参与制度，除了在立法层面对司法审查的公众参与程序进行规定外，美国环保署在此法实施以来也逐渐建立了完整的公众参与制度。美国环境执法领域对公众参与制度的重视，一方面主动邀请公众对执法和解进行监督，提升了行政机关的公信力; 另一方面通过完善的公众参与制度来保障执法过程的合法、合理以及公正，执法相对人也更信任执法机关，更愿意主动参与协商，有利于协商和解程序的规范与推广。中国在进行环境执法和解的制度设计时，应当在保证协商参与方隐私与合法利益的前提下，尽可能将和解相关材料、内容进行公开，甚至主动邀请公众、公益组织参与到执法和解的监督中来，协商和解相对于严格的依法行政，更需要公众的信任与支持。 环境执法和解制度具有许多优势，但不能忽视的是，其同样是一个 “潘多拉的盒子”。一旦授予行政机关执法和解权后，若缺少有效监督，无异于给予执法机关利用公权力 “合法”损害公共利益、“依法 “敛财的途径，因此美国环境执法和解制度成功的经验更多体现在其完善的监督体系。成熟、完整的环境执法和解制度只有在立法者、法院、公众三方限制与监督下才能保证得到高效的、公正的、合法合理的实施。 （编辑：Wendy） |
