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2.5 未形成多元资金投入机制, 普遍面临资金短缺问题 目前, 原有的各类保护地资金投入不足, 现行国家公园体制试点的财政资金也十分有限, 没有形成稳定持续的投入机制。尽管一些社会资本有较强的投资意愿, 但由于尚未建立规范的特许经营、特许保护等制度, 不敢贸然介入。各级试点区开展集体土地赎买和流转、企业退出、矿业权退出、生态移民等均需大量资金, 远超地方政府承受能力, 因此普遍存在资金短缺问题。 2.6 专业化、差别化、精细化的管理能力薄弱 在现行的自然保护区、森林公园、湿地公园, 以及国家公园体制试点区范围内, 与专业化、差别化、精细化的管理措施存在明显差距。保护地管理普遍面临自然生态本底不清楚、管理目标不明确、管理方法不规范, 以及缺乏现代化的监测管理设备、科学合理的年度管理计划以及专业化管理人员等问题, 使保护地管理质量和效率不高。 3 未来展望与建议 从国家公园体制试点和改革实践取得的成效看, 国家公园建设在党中央、国务院的坚强领导下, 正走在正确的改革道路上。对国家公园建设的未来, 一方面我们充满信心, 另一方面要实事求是、按科学规律办事, 尽力而为、量力而行, 保持好改革的战略定力、节奏和力度, 一步一个脚印, 使人民利益和公共利益得以最大化, 真正实现人与自然和谐发展。 我们需要充分总结成功的经验, 明确我们做对了什么以及需要始终坚持的做法, 按照《建立国家公园体制总体方案》的要求, 坚持正确的国家公园建设理念。同时, 也要正视存在的问题和挑战, 辩证地看待保护与发展的关系, 避免走回头路, 在国家公园管理职能转隶的新体制下, 为改革开放再出发积蓄力量, 理顺各方面关系和听取不同意见, 尊重科学规律, 不断创新工作方法, 积极推动利益相关方有序参与, 完善治理体系, 用严格的制度规范国家公园的设立与管理。 3.1 统筹推动以国家公园为主体的自然保护地体系建设 国家公园体制建设必须考虑改革和发展的宏观背景, 特别是在我国处于社会经济转型期、资源环境平台期, 以及外部环境不确定性增加的大环境下, 需科学谋划国家公园及各类保护地的长期发展。我们要考虑的不仅仅是在2020年依法依规设立第一批国家公园, 还要有更长远的目标和规划。 首先, 国家公园建设应该坚持几个基本原则, 即坚持依法办园、科学办园、民主办园和开放办园,做到保护优先和以人民为中心的有机统一。只有坚持这些原则, 国家公园才能实现自然生态系统的原真性、完整性和系统性保护, 才能让人民拥有更多获得感, 人与自然和谐共生, 实现国家所有、全民共享、世代传承的国家公园建设目标。 第二, 要做到六个相互结合, 即顶层设计与摸石头过河结合, 中央和地方结合, 政府、市场与社会结合, 理论和实践结合, 短期和长期结合, 国际经验与国内改革创新结合。国家公园的成功也不能仅仅依靠顶层设计, 而是要处理好上述几大关系。建设国家公园没有现成的灵丹妙药, 实现目标的答案就在我们改革开放的实践行动中, 在科学理论的指导和具体实践互动中。我们要建立一个具有专业化、差异化、精细化特点的管理体系, 也需要通过实践逐步完善。因此, 建议把试点作为未来设立国家公园的重要步骤和前提条件, 并加强对试点过程的独立评估。 第三, 要做好国家公园体制改革的中长期规划。要系统制定国家公园体制改革的路线图、时间表、优先序, 理顺各类保护地的关系, 按照决策科学透明、尊重历史传承、便于国际比较、区分保护目标的原则, 确定科学的分类标准, 加快归并整合。国家公园体系的建立并不一定越快就越好, 而是要以提高保护质量和突出系统保护为核心, 体现国家公园保护的主体价值和国家代表性的标杆作用, 引领整个自然保护地的高质量发展与保护。 3.2 加快推进国家公园和自然保护地立法进程 加快《国家公园法》立法进程, 深化管理体制机制改革, 明确各相关方法律责任, 依法设立国家公园。在当前的生态文明体制改革和建设过程中, 包括国家生态文明试验区、国家公园体制试点等工作, 都不可避免地遇到各种行政干预。为了减少国家公园设立过程中的行政干预, 建议在拟制定的《国家公园法》中明确设立国家公园的权限、程序及重要制度的安排。同时, 结合我国自然保护地分类和完善治理体系的要求, 同步考虑自然保护立法体系设计, 统筹制修订相关法律法规, 立改废释并举, 包括推动《自然保护地法》立法及相关管理条例的修订工作等。 3.3 构建多元共治的国家公园治理体系 国家公园建设需吸取我国自然保护区“先画圈后保护”所带来的管理质量不高、保护与发展矛盾突出等方面的教训, 充分重视利益相关方参与, 建立现代化治理体系, 实现多元共治, 促进人与自然和谐发展。我们的研究发现, 国内外做得较好的流域治理、区域治理, 都具备以下四个相互结合的关键机制: 一是建立统筹决策机制, 在中央统筹领导下, 逐步建立中央和地方政府、社区、行业协会、公益组织等相关方参与的委员会或理事会制度, 保障其决策权和监督权。二是明确管理执行机制, 由各级林业和草原局/国家公园管理局承担。三是依托科学咨询和评估机制, 由独立的科学委员会来执行, 为规划、保护和开发策略、绩效评估等提供科学支撑; 四是完善社会参与机制, 重点确保社会有效参与, 保障相关方的基本权益。 3.4 鼓励社会和公益组织参与国家公园建设与管理 国家公园建设需要大量资金支撑, 但未来5?10年我国经济将面临下行压力, 资金短缺可能成为未来我国国家公园建设面临的一大挑战。但另一方面, 社会公益资金快速增长, 许多社会公益组织都有很强的参与国家公园建设的意愿。同时, 在中国特色国家治理体系下, 非国家行为体的作用也在增强。在这一背景下, 应制定相关制度促进各类公益组织和资金的参与。比如在国家公园立法中, 明确公益组织参与建设和管理的法律地位及可参与的工作范围; 建立特许经营和保护制度, 形成良性的公益组织鼓励和保障机制; 发挥公益组织在推动社区发展、科普和自然教育方面的作用等。 3.5 探索建立国家公园生态产品价值实现机制 为了保障国家公园提供重点生态产品和服务, 需建立机制让生态保护者获益, 把保护和发展协调起来, 在守住绿水青山的同时, 收获金山银山, 走向保护优先、绿色发展的道路。一是建立国家公园生态补偿制度, 加强对国家公园内及周边由于保护而发展受限地区的财政转移支付和生态补偿。二是建立国家公园产品标识体系, 发展生态友好型经济及产业, 给符合国家公园功能定位和质量标准的产品授予标识, 使其获得明显的绿色价值提升和更好的市场销售前景。三是探索建立生态产品市场化机制, 明确生态产品产权归属, 建立生态产品价值核算、市场创建、定价和交易机制, 使生态保护者能通过市场手段获取经济收益。四是打造生态产品交易平台, 充分利用互联网、物联网、大数据等, 有效降低生态产品的成本和市场准入门槛, 促进生态产品和服务市场的繁荣。 参考文献 黄宝荣, 王毅, 苏利阳, 张丛林, 程多威, 孙晶, 何思源 (2018) 我国国家公园体制试点的进展、问题与对策建议. 中国科学院院刊, 33, 76?85. 彭福伟 (2018) 国家公园体制改革的进展与展望. 中国机构改革与管理, (2), 46?50. 沈兴兴 (2018) 国家级自然保护区治理模式的供给侧结构性改革研究. 湿地科学, 16, 24?29. 田俊量 (2018) 三江源国家公园的理念和探索.林业建设, (5), 189?196. 王毅 (2017) 中国国家公园顶层制度设计的实践与创新. 生物多样性, 25,1037?1039. 徐网谷, 高军, 夏欣, 周大庆, 李中林, 蒋明康(2016) 中国自然保护区社区居民分布现状及其影响. 生态与农村环境学报, 32, 19?23. （编辑：Wendy） |
