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四、2007-2015年 香港对减排目标的胆怯承诺 2007年末是香港环境史上的一个关键时刻。正是在这个时候，特区政府开始认真考虑香港减排的具体措施。这是在IPCC第四次评估报告的出版以及筹备《框架公约》巴厘岛缔约方会议的背景中发生的——这些活动有助于建立全球应对气候变化的行动势头。 香港参与亚太经济合作组织论坛（APEC）是一个重要的推动因素。正如前述提及的，《香港特区基本法》授权香港特区政府在“经济、贸易、金融、货币、航运、通讯、旅游、文化和体育等领域”开展关系并缔结协议。香港于1991年11月加入亚太经合组织，当时仍在英国的统治下，以此来促进该地区的经济和贸易利益。在主权移交后其仍维持其成员资格。 尽管APEC主要是一个经济论坛，但气候变化却断断续续出现在其议程上。2007年9月9日，悉尼亚太经合组织领导人论坛《关于气候变化、能源安全和清洁发展的宣言》宣布了“一项切实可行的合作行动和倡议的前进方案”。该论坛21个经济体承诺“致力于实现到2030年，将能源强度降低至少25%(以2005年为基准年)的亚太经合组织区域性宏伟目标”。虽然这并没有对任何成员国和经济体施加特别的义务，且只有少数具体措施被批准（它们涉及联合研究、开发和技术转让），但宣言似乎已经为香港特区政府的行动创造了动力，也使其认识到特区政府在应对气候变化领域可以发挥作用。 在亚太经合组织会议一个月后，香港特区行政长官曾荫权在向立法会发表的《施政报告》中承认，该地区在应对“全球变暖危机”方面发挥了作用：全球变暖已成为国际社会的一大挑战。世界各国政府必须根据自身的经济、社会和环境特点来制定措施，在经济发展和减少温室气体排放之间谋求平衡，以实现可持续发展。同样，我们也应该尽自己的一份力量来改善区域环境。 曾荫权还宣布，作为一名亚太经合组织成员，香港将履行其承诺，并努力实现到2030年，降低至少25%的能源强度（以2005年为基准）。他简述了政府将采取的若干新措施，这些措施将促进减缓气候变化，包括就强制执行《建筑物能源效益条例》（Building Energy Code）和《能源效率标签计划》（Energy Efficiency Labelling Scheme）咨询民意。虽然这些措施代表着政府继续通过降低能源强度来遏制当地空气污染的努力，但它们被重新命名为减缓气候变化措施，表明重点已从地方转向全球环境保护。 与此同时，中国国家发展和改革委员会与香港环境保护署就香港的清洁发展机制项目进行了磋商。2008年6月6日，两个行政机关通过了《香港特别行政区实施清洁发展机制项目的安排》（Arrangements for the Implementation of Clean Development Mechanism Projects ）（以下简称《2008年安排》）。香港自身没有建立清洁发展机制项目，但随后的磋商允许香港的公司对在中国大陆实施的项目接收清洁发展机制资金。截至2016年12月，香港企业已在内地设立了48个清洁发展机制项目。 在清洁发展机制之外，人们越发意识到香港特区政府在减缓气候变化方面与中央政府合作的必要性。《2008年安排》认为，一般而言，“根据《框架公约》和《京都议定书》，香港特别行政区必须与大陆协作，以履行《框架公约》非附件一缔约方所承担的义务”。这一路径在2009年11月2日香港环境保护署的一份供香港立法会讨论，对《框架公约》哥本哈根首脑会议的筹备简报中得到赞同。该简报指出，“根据《框架公约》和《京都议定书》，香港需要与大陆共同努力，以履行中国对其他非附件一缔约方的义务。”它还肯定，“香港致力于与国际社会密切合作，以对抗气候变化”。 事实上，香港特区政府已寻求参与气候变化的国际谈判。《香港特区基本法》授权特区政府的代表作为中国代表团成员参加通常限于国家参加的国际会议，经中央政府许可，可以“中国香港”的名义发表意见。2005年，在蒙特利尔召开的缔约方大会第十一次会议上，香港环境保护署和香港天文台的两位官员首次加入中国代表团。从2007年起，至少有一名来自环保署的香港官员加入了缔约方大会的中国代表团。香港在第十五次和第十六次缔约方会议的“副代表团”由环境保护署局长YauTang-wah带领；而另一位环境保护署局长WongKam-sing则带团参加了第二十一次缔约方会议。 为了回应社会压力，2007年11月2日，香港特区政府加入了C40“世界大都市气候先导集团”。这是一个致力于应对气候变化的大城市网络。自2007以来，包括环境保护局长在内的香港特区政府官员出席了C40峰会，并且就在《框架公约》第二十一次缔约方大会之前，香港主办了一次C40峰会。然而，香港没有经历C40成员被邀请完成的四个阶段——承诺、清单、目标和计划，因此，香港参与C40倡议仍然纯粹是象征性的。 最后，香港特区政府探索了促进省级行政区域合作的途径。主权移交后不久，香港-广东区域联席会议成立，共同探索包括环境保护在内的共同利益领域的合作。2011年，会议同意建立香港-广东应对气候变化双方联络小组，“以控制温室气体排放，积极促进该地区低碳经济的发展。”双方联络小组开展了各种活动来促进香港和广东省之间的科学交流、联合项目和监管调整。2014年11月12日，《中美气候变化联合声明》促使香港特区政府重申其有效磋商与合作的承诺。 香港特区政府在促进减缓气候变化方面的准备工作日益增多，或至少是将其作为“智慧”城市的形象推广向世界，这无疑与中国和其他新兴经济体承担的减排目标的压力越来越大有关。在气候变化减排上无动于衷会使得香港在一个需要国际开放的狭小区域上造成高昂的声誉成本。此外，正如所讨论的，香港可能潜在地受益于国际金融支持，特别是通过与中国大陆在清洁发展机制实施方面的合作。尽管如此，香港特区政府的基本立场仍然没有改变：香港不是主要的罪魁祸首，因为它是“相对较小的温室气体排放者”。 香港特区政府于2007成立了跨部门气候变化工作组，用以协调各部门履行《框架公约》规定的香港特别行政区的义务。工作组的职权范围承认“根据《框架公约》及其《京都议定书》确定的香港特别行政区的义务。”第二年，工作组委托进行了相关的咨询研究。曾荫权行政长官在2008年的《施政报告》中申明“及早做好应对气候变化挑战的准备”的目标，虽然他还未曾提出一个切实可行的计划。工作组和咨询机构的成果促成了《香港气候变化战略和行动议程》（Hong Kong’s Climate Change Strategy and Action Agenda）（以下简称“《议程》”）的制定，该议程于2010年9月3日公开征求意见。 《议程》（草案）是为响应中央政府2009年11月26日宣布的一项以2005年为基准，到2020年将碳强度减少40%-45%的国家目标的议程。《议程》肯定了香港自己“最大限度地控制温室气体排放的决心……与中央人民政府在应对气候变化上并肩作战。”《议程》也表明，香港“有能力采取更加积极的碳强度减排目标，助力国家在应对气候变化方面的努力。”为了“将香港定位为全中国最绿色的地方，”该《议程》针对到2020年将碳强度减少50%-60%的目标（以2005年为基准）公开征求意见。 为实现这一目标，《议程》提出了通过建立相应的标准来提升能源效率的一系列措施，包括实施区域供冷系统试点项目，完善公共运输系统和提高机动车燃油效率，以及通过发展垃圾焚烧基础设施建设来改革废物处理方式。《议程》在很大程度上依赖于一套降低电力部门碳强度的措施：从煤炭转向天然气以及发展非化石燃料能源发电。该议程提出了到2020年可再生能源占电力来源的3%至4%，核能占50%的目标。 自90年代初以来，香港电力公司、中电控股有限公司一直与大陆的中国广核集团合作，参与广东省大亚湾核电站的经营。大亚湾产生的大约三分之二的电力流向香港，约占香港电力需求的四分之一。2010年《议程》的建议是，香港应增加核能消费，以在2020年之前满足其日益增长的能源需求，这意味着必须在中国大陆进行新的核能投资。 扩大核能发电的想法被证明是有争议的。在2009年12月于哥本哈根召开缔约方大会后的几个月，福岛核事故的发生迫使香港特区政府放弃了增加对核能依赖的想法。当政府探索其他的选择而导致重大投资决策迟缓时，香港似乎越来越难以实现到2020年50-60%碳排放强度减少的目标。行政长官梁振英在2013至2015年间的《施政报告》中没有提及气候变化，标志着气候变化在政治话语中的一个低谷；相反，它们被一种功利主义的环境保护方法所支配，类似于在2007年前的政治话语的特征。 关于2010年《议程》的民意咨询报告于2014年4月公布；在其所涉电力部门中未包含清洁能源。一个关于“未来电力生产混合动力”的新的民意资源程序于2014年3月到6月间实施。环境局准备的相应咨询文件提出了两个备选方案。第一个包括香港从大陆电力公司购买30%的电力，同时增加天然气的使用以替代煤炭用于本土发电。第二个选择是大幅增加天然气发电量，从2012占香港电力的22%增加到2023的60%。民意咨询的结果显示几乎没有公开支持从中国大陆大规模购买电力，因为其他方面担心这些进口电力的可靠性和环境影响，包括从香港向大陆进一步转移温室气体排放。因此，尽管成本更高，但民意表达出对大幅增长当地天然气发电的强烈支持。 2015年3月至6月间，香港特区政府就电力市场的发展进行了更多的民意咨询。在相应的咨询文件中，特区政府宣布了一项增加天然气使用的计划，以满足香港到2020前50%的电力需求，并力图推动节能。特区政府还表示，正在考虑进一步支持可再生能源，但同时指出，这将涉及大量支出。鉴于此，咨询意见邀请民众就香港是否应该“进一步推广可再生能源，尽管其关税影响更高”作出选择结果。调查结果分成两部分，约有一半的受访者表示，愿意为占更大比例的可再生能源电力支付5%至10%的额外费用。相关评论还强调了香港的地理限制——可用于太阳能或风能的空间太少，也没有显著的水电潜力。 为了促进政府在节能方面的行动，相应的努力在逐步展开。2015年5月，香港环境局与开发局、运输及房屋局合作，发布了《香港都市节能蓝图2015-2025+》（Energy Saving Plan for Hong Kong’s Built Environment 2015-2025+）。该计划列出了香港特区政府近二十年来通过公共教育、财政激励、政府领导和立法来降低能源强度的一系列措施。该计划宣布将继续努力，通过逐步加强现有政策和法律，实现到2025年（以2005年基准）将能源强度减少40%的目标。这个能源强度目标的设定缺乏全面的减排目标，因为温室气体排放不能仅仅通过能源强度的变化来限制。 最后，2015年11月6日，香港特区政府发布了《2015年香港气候变化报告》（Hong Kong Climate Change Report 2015）（以下简称“《报告》”），其中囊括了香港应对气候变化的一系列努力。《报告》重申了到2020年香港将碳排放强度减少50%至60%，到2025年能源强度降低40%的承诺。所提到的主要措施包括改变发电燃料结构、促进建筑节能的措施、投资公共交通和改善废物管理。更重要的是，《报告》代表着香港特区政府首次探讨了2020年以后香港的应对气候变化行动。 在巴黎协定会议的筹备期中，大多数《框架公约》缔约方都通过他们的国家自主贡献传达了他们在2025-2030年的减排目标。2014年11月12日，《中美气候变化联合声明》显示中国中央政府打算“在2030年左右达到二氧化碳排放的峰值”，并且“到2030年，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右”。中国在其《国家自主贡献》中重申了这两个目标，并进一步承诺到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。中国《国家自主贡献》还为实施这些国家承诺列出了一系列非常详细的政策和措施。 四个多月后，就在《巴黎协定》会议开始的前几周，《报告》注意到了中央政府做出的承诺，并宣布香港特区政府将使用国家碳减排承诺作为“继续制定减缓气候变化计划的一个参考”。它承认“2020年后，香港也需要继续降低碳强度”。然而，《报告》中没有适用于2020年后的具体目标，也没有特区政府实施减缓气候变化的具体行动计划。相反，该报告只是简单地提到，特区政府将“考虑随着香港燃煤发电厂的逐步退役，届时如何替代当地燃煤发电厂。” 五、2016年及以后 对《巴黎协定》的回应 《巴黎协定》于2015年12月12日通过。中国于2016年9月3日批准，并适用于香港。该协定于2016年11月4日生效。这些事态发展对香港特区政府的作用和实际承诺提出了质疑。香港特区政府因未能在巴黎峰会上提出2020年后的减排承诺而受到一些利益相关者的批评，他们呼吁政府采取更为积极的措施来减缓气候变化。 《巴黎协定》没有为自治的非国家实体准备和传达减缓承诺留出空间。虽然中国的《国家自主贡献》是一项适用于整个中国的国家承诺，但它提供的目标和措施没有经过微调以反映具体情况或自治地方实体的能力。例如，考虑到香港缺乏开放的土地，中国承诺扩大森林，或实现到2030年可再生能源在发电量中占比达到20%在该地区会难以实现。同时，作为一个与新兴经济体相比经济增长水平较低的发达经济体，香港很可能在2030年之前达到温室气体排放峰值。为了符合《巴黎协定》的精神，香港特区政府必须考虑特区自身的情况，以确定其对减缓气候变化的贡献。 随着《巴黎协定》通过、中国批准以及其生效，香港特区政府明确它将遵循《巴黎协定》的精神，通过一项在全港实施的减缓气候变化承诺和实施措施，并分步骤予以更新和发展。2016年1月6日，环境局局长Wong Kam-sing回应了立法会议员就《巴黎协定》对香港的影响的相关问题：“欢迎通过巴黎协定”，Wong说政府会“根据《巴黎协定》的成果，与全球应对气候变化的最新发展和对未来气候变化的最新预测”来检视其应对气候变化的行动。香港特首梁振英在其汇报2016年《施政报告》后的一周后表示，将采取一系列措施，以“积极主动地采取减缓措施”，特别是在能源和交通部门。他宣布成立由政务司司长主持的部门间督导委员会，来考虑可行的应对气候变化行动。 气候变化部门间指导委员会（The Interdepartmental Steering Committee on Climate Change）最初由十几个政府机构的代表组成，但也对其他机构开放。它的职权范围强调必须“参照《框架公约》和《巴黎协定》，把握香港特区政府应对气候变化的总体方向”。在2016年4月7日的第一次会议上，委员会起草了《香港气候行动蓝图2030+》（HongKong’sClimate Action Plan 2030+）（以下简称“《行动蓝图2030+》”），在行政长官梁振英于其2017年《施政报告》中公布了一些关键措施的几天后，该计划由环境局于2017年1月20日公布。这份文件包含了一个目标和一系列实现目标的措施，旨在开启“一种类似于《巴黎协定》的模式”——从本质上说，这是对国家和全球应对气候变化的区域性自主贡献。 《行动蓝图2030+》确定了以2005年为基准，到2030年碳排放强度减少65%-70%的目标。这比中央政府承诺的同期将碳强度降低60%至65%略为艰巨。《行动蓝图2030+》还宣布，在几年的停滞之后，香港的温室气体排放将于2030年达到峰值。与先前的政策一样，该计划在很大程度上依赖于能源部门的改革来减少排放。尤其是其设想到2030年，燃料混合物中的煤被减少到大约10%到15%，通过增加对天然气的使用和（在很小的程度上）对可再生能源的投资来平衡。该计划考虑到2030年，香港电力的3-4%将来自可再生能源，其中包括1.5%来自新的垃圾焚烧炉——严格说来，这不是可再生能源，例如，不可再生的塑料将成为燃料的一部分。可再生能源还包括海上风力发电机和/或太阳能电池板的组合。后来的文献表明，可以通过上网电价和可再生能源认证机制来促进可再生能源发电。该计划还强调，必须提高能源效率和减少交通运输的碳排放。 《行动蓝图2030+》还宣布，香港将每五年审查及更新其应对气候变化行动。第一次全面审查预计将于2019开始，并据此在2020进行更新。这次审查可能是香港特区政府在对切实可行的努力增进理解的基础上，制定2030年应对气候变化行动宏伟目标的时机。如果该时间表得到遵循，那么从基本上来说，香港的目标和行动计划被囊括进中国未来的国家自主贡献中是有可能的。 然而截至目前，香港2030年减缓气候变化的目标本身中规中矩。2012年，碳强度相比于2005年的水平降低了20%。以燃气发电厂替代燃煤发电厂将大大降低碳强度，政府无论如何原意这样做以解决空气污染问题。但即使是到2030年进一步将碳强度削减65-70%，也不能从根本上改变香港对化石能源发电的基本依赖或者微不足道的可再生能源投资。垃圾发电设施，被宣布为“可再生能源”目标的重要组成部分，也是在香港如此狭小的区域空间中减少垃圾填埋场使用的新的废物处理战略的基本要素。香港没有像《巴黎协定》的缔约方所承诺的那样，在本世纪中叶的时间维度内就“温室气体低排放型长期发展战略”进行界定。 香港特区政府一直热衷于强调该地区在发展替代能源方面所面临的独特困难，特别是缺乏空间。这些困难，虽然真实，但并没有阻止香港发展繁荣的经济。在整个现代历史上，香港依靠创新的解决方案来优化空间管理。其已经找到了巧妙的安排，例如，香港通过浮式储罐和再气化装置的近海开发，进口了大量天然气，以及通过与广东省合作开发核电站向香港供应电力。正如前述提及的那样，大多数香港的淡水通过一个83千米长的管道系统从东江引进。可见，可以通过投资建于大陆的可再生能源项目，或通过创新太阳能和风能的开发方式，甚至开发香港周围的波浪能源或潮汐能，来探索发展香港可再生能源的巨大潜力。但目前来看，这样的可能性还尚未完全激发。 关于航空和燃油的排放，香港特区政府似乎愿意跟随国际发展的趋势。2016年7月，《商船(防止空气污染)规例》（Merchant Shipping (Prevention of Air Pollution) Regulation）的修正案实施了2011年7月根据《防止船舶污染国际公约》达成的协议，要求新船只遵守节能设计指标，所有船舶实施船舶能效管理计划。2017年6月，环境局代理秘书Christine Loh指出，香港将于2016年9月实施国际民用航空组织采用的国际航空碳抵消和削减计划。然而，这些进展都没有规范非国际交通的排放量，包括香港和中国大陆之间的排放量。 六、结论 从这篇文章中我们可以得出两个结论。一方面，香港特区政府对减缓气候变化的承诺似乎“太少，太晚了”。表2概述了中国中央政府和香港特区政府在减缓气候变化方面采取的措施。可以看出，香港的相应步骤与中国大陆的行动之间持续地滞后了1-8年。鉴于香港更为强大的经济实力，香港的目标应当要比内地更高。作为一个高收入经济体，香港应该采取绝对减排目标而不是碳强度目标。迄今为止实施的大多数措施都具有实质性的协同效益(空气质量、废物处理等)，其中的一些似乎巧合地被重新命名为缓解气候变化行动。中国在风能和太阳能方面的大规模投资与香港以金融和技术约束为借口而不愿意推广这样的技术形成鲜明对比。一个具有香港这样的收入水平和能力的城市应该是气候行动创新的引领者。
相反，香港在其行动的时机和目标方面落后于大陆和许多其他区域。香港二氧化碳排放达到峰值的时间可能比大陆早十年，相比于在应对气候变化上面的参与度，这样的信息更多地告诉我们这两个经济体各自发展程度的差异。 然而，从另一个角度来看，香港特区政府至少承诺致力于减少温室气体排放。《行动蓝图2030+》中可再生能源目标的认可表明在未来十年，除了能够带来强大的协同效应的措施之外，特区政府或许愿意支持应对气候变化。 因此，这里叙述的重点不在于香港特区政府缺乏行动，而在于其本没有法定减排义务而可以不采取任何行动时，做出努力的惊人意愿。毕竟，除了在国际气候变化协议中处于非缔约方地位之外，其也没有与中国大陆一同行动的特别的减缓气候变化行动安排。尽管如此，在《行动蓝图2030+》中，香港还是致力于主导一个类似于《巴黎协定》的程序，也即通过审查和更新对国家和全球应对气候变化作出的相关区域性贡献。香港特区政府没有意识到这样做的前景是合乎法律的，而是认识到它应该在其区域内“操作《巴黎协定》”。 在一定程度上，香港的减缓气候变化行动无疑是对国际和地区公开谴责的回应，特别是在一个媒体和非政府组织都特别活跃的区域内所受的谴责更甚。当然也有一个区域营销的元素，正如香港特首梁振英的话所反映的那样，支持《行动蓝图2030+》是为了“让香港成为一个更宜居、更智能的居住地与工作地。”因为，在一个高度依赖国际投资和外国专业劳动力的区域中，声誉尤其重要。除了这些务实的考虑之外，在香港也可能存在一种真正的全球公民意识，不仅存在于公众中，而且存在于该区域的政治精英中。 香港的《行动蓝图2030+》不应被视为终点，而是作为特区政府参与减缓气候变化的起点。在完全的可行性研究的基础上，尽快修订2030年的目标至关重要。他们的宏伟目标应该得到增强，以适当地与香港的能力相匹配。也可以在域外项目中投资。《行动蓝图2030+》没有关于域外合作或财政的相关措施。相比之下，中央政府致力于促进气候变化方面的国际合作，特别是南南合作。 2020年《中国国家自主贡献》的修订将有助于把香港减缓气候变化承诺的部分纳入其中，从而使《框架公约》和国际社会能够跟踪香港的贡献。然而，在政府间平台之外，香港可以通过与其他地区政府的合作来发挥作用，如与广东省的区域性合作。香港、广东在应对气候变化方面的联合联络小组目前正在鼓励“根据即将建立的国家碳排放交易市场”进行交易，且香港可能在日后被纳入到这个市场中。此外，令人欣喜的是，香港特区政府更积极地参与国际合作机制，如C40世界大都市气候先导集团。它还可以加入世界气候变化市长理事会等其他合作倡议中。通过这种方式，将促进有益实践的交流，并助力于在各级治理中，增进减轻气候变化真诚努力的政治动力。 编辑：蓝枫 |
