|
三 | 我国保护地体系对环境法体系化的建构意义 环境法体系化是环境法学的基本理论命题，其在观念上受到环境法律观变革的深刻影响，在规范体系上则受到我国环境基本法和基本法律的塑造。2014年《环境保护法》的修订，就掀起了环境法体系化和法典化的学理讨论热潮。理顺环境法与其他部门法的关系，审视环境法体系内部的规范整合，提出环境法部门内部构成的体系性方案，是环境法体系化研究需长期致力的目标。 目前环境法法典化推动是环境法体系化发展的一个重要的历史机遇。环境法法典化，诚如任何其他法律部门的法典化，需要以部门法律体系、结构、内容相对成熟稳定为前提条件。真正的法典一定存在某种内在的严格秩序和逻辑，而法典真正的贡献也在于体系化所带来的体系效益。环境法法典化要求环境法律体系具备较为合理的内在逻辑主线和内部法域结构。但是在对策法学研究范式的影响下，我国“环境法律文本的矛盾性、繁复性与动荡性” 积重较深，环境法体系缺乏融贯，环境法法典化被寄予了促进环境法体系的结构优化和科学性的厚望，并提出适度法典化的实现路径。应当明确的是，环境法体系化是环境法法典化的前提，也是环境法学发展的理想之境。法典化背景下的环境法体系化研究，一项紧迫的基础性工作是寻找联结部门法内部核心领域的恰当的逻辑主线。只有立基于恰当的逻辑主线，才能辨识环境法体系内同质或均质环境法律关系，进而在调整目的和价值的指引下，明晰体系内具体领域的调整对象和范围，开展以法域为单元的法律规范整合和制定。 （一）可通约的法域构建逻辑主线 环境法体系被学界较为认同的基本法域有环境污染防治法、自然资源开发利用保护法和自然（生态）保护法等，但这样的划分大都基于经验性认识，缺乏由统一的法治逻辑主线统摄。法域构建逻辑主线是一个主观选择的过程，是为避免法域间调整对象、调整客体、效力范围等要素不合理重叠、交叉而设定的逻辑标准。笔者认为，前文基于我国保护地体系而构建的“实证自然保护法”的法治逻辑分析方法，对环境法整体性法域划分和构建具有通约性的方法论意义。换言之，环境法体系化中的法域构建，可以也应该基于法律调整的社会行为及其目的这一最基础的法律关系客体而展开。 传统法律——包括环境法在调整社会行为方面，长期以来都只是关注创造社会财富的积极劳动行为。在环境法律调整中，社会成员的劳动行为按照是否创造财富，可以划分为基于环境资源的生产性建设性的积极劳动行为和维护自然原真性的消极劳动行为。以民法为基石的法律传统由于是对创造财富的所有权和用益权提供的权利保障，往往重视对积极劳动行为的调整，忽视对消极劳动行为的保护，而保护地体系规制所指向的基础行为类型恰恰是消极劳动行为。自然保护中的消极劳动行为也是劳动行为，而且是有价值（经济和生态双重价值）的劳动行为，对此习近平总书记的生态文明思想观之“两山理论”辩证地指出：“绿水青山就是金山银山”“宁要绿水青山不要金山银山”，这是对马克思主义劳动和生产力理论的丰富和发展。相应地，把消极劳动行为作为同质社会关系纳入“实证自然保护法”的调整，是对环境法律调整关系理论的创新。 而积极劳动行为，按照人类劳动作用于自然的过程即自然被人类以主观功利之目的划分为“环境”和“资源”客体的利用过程，可以进行二元划分：环境污染防治行为和资源开发利用保护行为，分别纳入污染防治法和资源开发利用保护法的调整范围。2014年修订的《环境保护法》第64条关于“环境污染与破坏生态造成损害的”的法律责任规定，应当解释为是对资源利用行为（等同破坏生态行为）与环境利用行为这两类积极社会劳动行为的并列的闭合调整。 综上，按照环境法律调整的社会劳动行为及其目的进行逻辑分类，环境法体系的构成可分为污染防治法、自然资源开发利用保护法和“实证自然保护法”三个基础法域，这样的划分，法律调整的社会关系和效力范围的边界是明确的、逻辑上也不重叠交叉。将环境法律调整的社会行为和目的（或保护利益）作为环境法体系构建的逻辑主线与范畴基石，也是环境法典编纂比较法上的经验。 （二）“实证生态保护法”——二次调整的派生法域 以法律调整的社会劳动行为及其目的为逻辑主线划分环境法体系，形成了三个基础法域，生态保护法不在其列，又如何解释？生态保护法的术语，如同环境法早期的自然保护法术语一直在模糊且扩大使用，却忽视了对它的概念和外延、实体法涵摄和与其他法域的结构关系等学理问题的研究。法典化背景下环境法体系的法域构建需要以实体法拟制为导向，那么在环境法体系化进程中是否存在“实证生态保护法”？笔者认为是存在的，只是“实证生态保护法”是环境法二次调整的领域，是调整因治理、修复和维护生态系统的行为而形成的社会关系，是在污染防治法、自然资源开发利用保护法和“实证自然保护法”等环境法基础法域进行一次调整之后派生的法域。“实证生态保护法”与“实证自然保护法”在保护目标即维护自然生态系统及其功能上具有一致性，但是在法律调整行为上却有质的差别，后者是调整保护原真性自然的“不劳动行为”，而前者往往是调整维护、修复功能性生态系统的 “生态行为”。 环境法学关于“环境”“自然资源”和“生态”的释义已有很多，且多站在生态学和生态整体主义视角来解释环境法调整客体相比于传统法律部门的独特性。这诚然必要，但是在法律调整方法论上仍应坚持从法律关系客体维度理解“生态”“生态行为”的法律意义，应坚持环境法律关系客体是“对主体有意义且能被控制的外在世界”的法理判断。“环境”和“自然资源”是被人类物化了的自然，是自然的一“物”两“面”，但是“生态”却不同。在“自然”这个载体上，“生态”（包括“生态系统”或“生态系统功能”）不是一个实存性的“本体物”，而是作为“环境”和“自然资源”此类“本体物”的“状态”，表现为被人类物化利用的自然界的物质和能量在生态系统结构和时空条件下相互作用的过程和态势。显然，这个作用力应该主要来自人类社会的行为而不是自然本身的力量，因此“生态”是一个受制于人类社会劳动行为的时空过程，在环境法律关系客体理论中处于“法律行为”的分析范畴，而不是“物”的范畴——虽然“法律行为”和“物”同属于法律关系客体之中，而“环境”和“自然资源”则兼跨“物”和“法律行为”的范畴。这是“实证生态保护法”与属于环境法体系一次调整的基础法域的本质差别之所在，也是生态环境损害赔偿的请求权主体难以用民法所有权理论解释的原因。 如果秉持法律调整社会劳动行为和目的的逻辑主线，基础法域一次调整以后的“实证生态保护法”的调整对象应当主要针对破坏生态系统和生态系统功能的行为。其实定法规定可指向2014年修订的《环境保护法》第64条新增的“破坏生态造成损害”的环境侵权规定，2021年《民法典》第1229条对此予以确认，但是法律对之未做更多规定。对此有学者评价为“以立法对我国环境侵权责任之原因行为的范围进行了拓展”。 对“破坏生态造成损害”的行为，有学者解释到，“破坏生态行为则是索取、开发等，向环境索取或者破坏其中一个或多个要素”，“破坏生态行为只可能导致生态失衡或人类及生物生存环境恶化的后果”。这个学理解释存在逻辑不一致。因为“破坏生态造成损害”的原因行为，实质应转致为破坏性的环境资源开发利用行为，正如有学者通过刑法调整视角所解释的“破坏生态行为经刑法调整后往往转化为破坏自然资源的行为”；而该行为的后果解释“导致生态失衡”或“人类及生物环境恶化的后果”则与前述原因行为的可归责于单一社会主体的“向环境索取或者破坏”的环境资源利用行为并不对应，个体性的“索取、开发”社会主体行为与“人类生存环境恶化”的整体性后果之间不是直接对应的因果关系。 笔者认为，由于生态平衡与否是环境利用行为与资源开发利用行为综合作用的整体性结果状态，因此客观上不存在一类既有原因行为又有相应后果状态的、与环境利用行为和资源开发利用行为类型相平行的“生态行为”。法律规定中的“生态行为”，因其原因行为（《环境保护法》和《民法典》表述为“破坏生态”）与环境资源利用开发行为实质竞合，故其仅表现出“生态破坏”的行为结果状态。随着《民法典》的颁布，最高人民法院在2020年修改后的《民事案件案由规定》中，在人民法院受理“侵权责任纠纷”的案由项下新设立了“生态破坏责任纠纷”，这一命名是合乎上述逻辑的。 由于生态环境损害的原因行为与环境利用和资源开发利用的原因行为竞合，且往往是多个环境资源的原因行为耦合、催化作用才形成生态损害后果，所以“实证生态保护法”是一个在环境污染防治法、资源开发利用法和“实证自然保护法”基础上层进性构建的法域，其调整目标是，对环境污染行为和资源开发利用行为在经生态环境影响评价和生态环境风险评价等基础法律制度的一次调整之后，对仍然存在的“外溢性”负外部性生态环境影响和损害的法律调适。这里强调分析“外溢性”的目的是厘定纯粹公益性的生态环境损害范围。由于环境污染和生态破坏行为会同时造成人身、财产和生态环境损害，当这些损害存在交叉重叠且涉及司法裁判的“一些根本性问题尚未得到明确”且“也不能通过技术标准作出规范”时，生态环境损害赔偿的司法实践就会受到理论供给不足的阻滞。 导致“外溢性”的负外部性生态环境影响和损害的生态破坏行为，在合法和非法情形下都可能出现，按照因果确定性与否可以分为两类情形：第一类是特定主体实施的生态破坏行为，其环境影响负外部性是由可归责于确定性因果关系和私益损害责任范围的环境利用行为和资源开发利用行为而导致的，这类行为首先应当接受环境污染防治法、资源开发利用保护法、民法、行政法和刑法损害担责原则的调整，也就是还原方法的调适；超出上述调整范围的（例如重大事故和突发应急事件等）则应纳入生态保护法社会化调整。这类行为的典型例子就是生态文明体制改革政策文件《生态环境损害赔偿制度改革方案》所适用的“发生较大及以上突发环境事件的”“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能、禁止开发区发生”的生态破坏事件，以及“发生其他严重影响生态环境后果的”行为。第二类是整体性的生态环境损害行为，是由环境污染或资源破坏而导致的损害生态系统的后果，往往是同质性损害的聚集、聚合作用的后果，具有累积性、突发严重性、不确定归责于单一主体责任等行为特征，如河流水体长期达不到环境质量标准形成的损害、历史遗留的土壤污染损害、国家环境标准过低或长期无管制标准等而造成的生态环境损害。我国生态文明制度改革以来以中央财政资金直接投资的山水林田湖草保护修复等八大类工程，亦属此类情形。 “实证生态保护法”作为环境法体系中二次调整法域，主要任务是对纯粹公益性的“外溢性”的生态环境损害所进行的整体性救济和社会化修复和治理。为此，生态保护法采取的责任承担方式，将有别于传统部门法基于民事确定性因果关系而采取的损害赔偿救济方式，而采取磋商、调解等柔性方式开展生态恢复和修复，采取基于公平原则的社会化填补和环境公益诉讼等多元方式进行生态环境损害救济。生态保护法的实体法形式因此可以是《生态环境损害救济法》。 一个技术性也是实质性问题是，“外溢性”的负外部性生态环境影响和损害如何界定？笔者认为它仍是一种可界定“差额”的救济, 尤其对前述第一类特定主体导致的生态破坏行为的生态环境损害而言，由于是可归责于特定社会主体的责任和后果，因此基于传统民事损害赔偿鉴定原理的差额计算思路仍然可行。只是，在生态环境损害的“基线”选择和“差额”的计算和评估方法设计上，传统民事损害救济的“差额”方法仅可资为认识论指引而非方法论执行。目前生态文明体制改革中的生态环境损害鉴定的评估方法还不是法律化的路径。法律化的路径应当是，以依据《环境影响评价法》进行负外部性环境影响评估确定、容许的环境容量限值和环境影响评价许可时环境状况水平为基线，来测算和鉴定生态环境损害的“差额”，而不能以环境质量或环境基准等理想阈值作为基线来鉴定。这是因为被许可的环境与资源利用行为，必然是匹配了相应容许的环境与资源负外部性环境影响（损害）额度的，故应剔除这部分法定合理的损害额度。同时，生态环境损害的评估还应采用与授予“配额”许可的环境影响评价相一致、相衔接的评估方法和指标体系，才能使所评定之生态环境损害“差额”具有真实的可比性和可预测性。“外溢性”负外部性生态环境影响和损害的边界设定，是私益因果关系救济和公益社会化救济的分水岭，它一定不是单纯的一个科学鉴定程式，而应是一个维护可持续发展的社会选择之过程。 | 结语 法典化背景下的环境法体系化发展应当响应和反映我国保护地体系整体性规制实践。我国保护地体系已经形成以自然保护地体系为本体、“自然生态空间格局下的生态保护红线体系”为基础的整体性规制结构，发展形成了具备一体化法律调整的基本法治逻辑和特征。我国保护地体系的发展要求环境法体系化发展超越自然保护地体系，走向保护自然原真性、维护空间正义的“实证自然保护法”的新法域构建，应当考虑以《自然保护法》或法典模式下《自然保护法分编》代替制定《国家公园法》《自然保护地法》的过分独立立法方案。涵摄调整我国保护地体系的“实证自然保护法”以法律调整社会劳动行为及其目的作为法域建构的逻辑主线，对环境法体系化中的法域划分具有普遍意义。循此逻辑主线，环境法体系可划分为由一次法律调整形成的污染防治法、自然资源开发利用保护法、“实证自然保护法”等三个基础法域，“实证生态保护法”是环境法体系中一次基础法域调整之后形成的派生法域。我国保护地体系为分析和构建我国环境法体系化发展图景提供了一个新的学术视界。 作者杜群，北京航空航天大学法学院教授（北京100191） （编辑：逍遥客） |
