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用能权是指在能源消费总量和强度“双控”目标及煤炭消费总量控制目标下，用能单位经核定或交易取得、允许其使用的年度综合能源消费量的权利。2016年7月，国家发改委印发了《用能权有偿使用和交易制度试点方案》[1]，明确提出自2017年起，我国将在浙江、福建、河南、四川省开展用能权有偿使用和交易试点，并逐步完善方案，2019年试点任务取得阶段性成果，形成了可复制可推广的经验，将在2020年开展试点效果评估，视情况逐步推广。本文将对用能权交易试点之一的河南省进行政策进展梳理和市场要点解析，对河南省提出进一步发展用能权交易市场的政策建议。 一、河南省用能权交易市场政策进展情况 《用能权有偿使用和交易制度试点方案》印发后，河南省积极响应国家规划，于2016年12月29日印发《河南省“十三五”节能低碳发展规划》[2]，明确提出将通过建立能耗消费报告、审核和核查制度，建立相关奖惩机制，完善交易争议解决机制、设立交易调节基金等措施，推进用能权有偿使用和交易试点。随后河南省在2017年1月印发的《河南省“十三五”能源发展规划》[3]中也提出推动用能方式变革，“开展用能权有偿交易，逐步构建统一的交易系统，推动能源要素更高效配置”。2017年4月，《关于组织开展河南省全民节能行动的通知》[4]指出，率先在工作基础较好、试点积极性高、具有一定代表性的郑州、平顶山、鹤壁、济源等省辖市及其辖区内年耗能5000吨标准煤以上的重点用能单位开展用能权有偿使用和交易试点工作。 经过一年多的方案设计和制度规划，河南省人民政府于2018年7月18 日印发《河南省用能权有偿使用和交易试点实施方案》[5]，将郑州市、平顶山市、鹤壁市、济源市4市有色、化工、钢铁、建材等重点行业年耗能5000吨标准煤以上的用能企业纳入试点范围，共涉及52家单位[6]。2020年,根据试点实施效果,逐步将试点范围扩展到全省年耗能5000吨标准煤以上的用能单位。2019年3月23日，《河南省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》印发，规范用能权市场的建设和运行，随后在2019年5月22日，河南省发改委发布《河南省重点用能单位用能权配额分配方法（试行）》，对年度用能权配额的发放和清缴做出了相应规定。 二、河南省用能权交易试点建设特征 与碳排放权等其他环境权益交易市场相比，用能权交易涉猎更广。用能权交易的核心是通过设定能源消费总量控制上限，并通过市场交易手段使能源向更高效利用的领域配置，倒逼用能单位节能改造，转型升级，促进能源结构优化调整，从而控制能源消耗总量和优化能源使用效率。从河南省发布的各项政策来看，河南省用能权交易试点工作有以下几个特征。 （一）差异化配额分配制度 河南省用能权配额采取免费和有偿相结合的分配办法，在市场初期以免费分配为主，适时引入有偿分配制度，并逐步提高有偿分配比例。省发展改革委负责制定全省配额分配方案，以年度综合能源消费量为确权品种，以吨标准煤为计量单位，煤炭作为主要的确权因素，严格控制煤炭消费。 配额分配采取差异化措施：对年度能源消费报告期内稳定运行满一年及以上的既有产能，综合根据行业生产流程、能源消费特点和产品类型，采取不同配额分配方法。钢铁、化工等生产流程和产品较为复杂的行业，采用历史总量法；建材、有色等生产流程和产品较为单一的行业，采用产量基准线法。对截至履约年度12月31日投产不满一年的新增产能，则在稳定运行满1年后，综合考虑固定资产投资项目节能审查意见和年度产品产量核定其初始用能权配额。 （二）强制与自愿参与结合，市场初期以履约为主 河南省用能权交易主体为重点用能单位以及自愿参与履约单位。重点用能单位是指年综合能源消耗5000吨标准煤以上且纳入省用能权交易试点范围且参与市场交易活动并完成履约义务的用能单位。该准入门槛略高于目前碳排放权交易试点的准入门槛[7]。另外，河南省用能权交易市场还鼓励未纳入试点范围的用能单位自愿参与市场交易，增加市场活性，也为用能权交易更大广度和深度的推广奠定基础。 在市场建设初期，用能权交易以企业履约为主，发挥其对河南省能源消费总量控制的作用。试行的配额分配方法中规定，用能权年度配额分两次发放，于履约年7月31日前发放预发配额总量的60%，次年完成能源消费量数据审核后，根据履约年度实际产量进行核定，多退少补。谨慎的配额分配方式可以避免配额分配过紧打击企业积极性或过松对市场产生冲击，但此种措施会造成用能单位谨慎对待手中配额，对配额的持有以履约为主，在交易市场上惜售。 （三）探索用能权补偿机制及市场调节机制 暂行办法中提到探索用能权补偿机制，在交易中鼓励生产和使用可再生能源，可再生能源不计入年度综合能源消费量，鼓励通过利用可再生能源、实施节能技术改造项目实现的自愿节能量参与用能权交易。此举可刺激企业使用可再生能源，一定程度上解决可再生能源的消纳问题。 办法中还提到，省发展改革委将会同有关部门建立市场调节机制，维护用能权交易市场稳定。在配额分配中政府预留一定量的配额（比例未公布）用于新增产能和市场调节。两个机制的实施仍在探索过程中，细节尚未公布。 （四）公开透明的交易信息公示制度 河南省用能权市场制度设计时注重政府引导和市场交易相结合，遵循公平、公正、公开和诚信原则，全过程实行电子化、信息化管理，强化监督制约。用能权交易机构需建立交易信息公示制度，及时公布成交价格、成交量、成交金额等重要交易信息，定期向省发展改革委报送月度交易数据、季度工作报告和经审计的年度财务报告，保证信息的公开透明。 同时省发改委也建立重点用能单位、第三方审核机构、用能权交易机构等企业及个人的信用档案，定期公布用能权交易及履约情况，对履约中存在严重失信的企业进行公示并推送至河南省信用信息共享平台，开展联合惩戒。 三、对发展河南省用能权市场的政策建议 （一）学习总结碳排放交易市场先行先进经验 河南省的用能权交易市场机制设计与我国试点碳市场的现行机制原理上有许多相似之处，都是在总量控制的前提下进行交易履约，并设置了抵消机制来丰富纳管企业履约方式及延伸作用范畴，其设定的总量控制目标满足全省能源消费总量和强度“双控”目标及煤炭消费总量控制目标的要求，并综合考虑经济社会发展、能源消费结构、污染防治攻坚等因素。目前河南省用能权交易市场尚未开市，而试点碳市场自2013年启动，已运行了一段时间，出现了一些问题也积累了一定经验。建议河南省在正式开始用能权交易前，先学习总结试点碳市场的先行经验，包括如何设置总量控制目标、抵消机制的应用条件和限制、市场稳定机制的启动条件、金融产品的推出等。 （二）加强利益相关方能力建设 用能权交易属于新兴的市场理念，国际国内可参考的成熟经验较少，这方面的人才也较稀缺。而交易涉及的利益相关方较多，既有政府和相关企业，也有进行审核、核查的第三方机构，任一环节出现纰漏都会影响市场的良性运行。因此河南省可定期对利益相关方进行能力建设，使政府相关人员配备市场运行背景知识和能力，保证制度设计的合理性；履约企业相应人员具备相应操作能力，可保证市场的顺利运行；第三方核查机构人员具备核查资质和能力，保证核查的公允和专业性。 （三）对现有制度进行完善 如前文所述，河南省用能权市场还在前期探索中，用能权补偿机制和市场调节机制等配套机制的具体细则有待完善。目前试点方案的设计以企业履约为主，利用市场手段达到河南省能源消费控制总量目标。如果要形成真正意义上的用能权交易市场，并保证市场活跃度，还需要放宽市场的准入要求，强化市场交易属性，吸引更多投资者进入。因此河南省应对现有交易制度进行完善，在市场稳定运行的前提下，找准时机推行抵消机制，对可再生能源进行消纳，同时应制定规则，对启动市场调节机制的要求进行提前设计，确保交易市场公允。 （四）及时总结试点工作，为全国推广提供地区经验 试点工作是为用能权市场2020年后在全国范围内推广做前期准备。目前四个用能权试点均已展开试点工作，比如同为试点的浙江省在2018年12月宣布分三阶段建设本省用能权交易市场。两试点的市场建设方案不尽相同，为用能权市场全国范围内推行做不同尝试。河南省在试点建设中应注意总结工作经验，定期召开利益相关方听证会，收集各方对市场运行的意见，对重点难点问题进行针对性解决，并加强与其他试点地区的沟通交流，在完善试点工作的同时也为全国范围内推广用能权交易提供经验。 附注 [1] 资料来源：中华人民共和国国家发展和改革委员会官网， http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201609/t20160921_819068.html [2] 资料来源：北大法宝网站http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Gid=4bd4b9d0e59792e407c6da613b20a0cebdfb [3] 资料来源：河南省人民政府官网，https://www.henan.gov.cn/2017/05-24/270780.html [4] 资料来源：郑州市人民政府官网，http://www.zhengzhou.gov.cn/news4/404919.jhtml [5] 资料来源：河南省人民政府官网，https://www.henan.gov.cn/2018/07-30/666168.html [6] 数据来源：中华人民共和国中央人民政府，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/06/content_5312008.htm [7] 注释：目前我国碳市场试点地区控排企业纳管标准不一，大多数设定在年排放10000吨二氧化碳以上，按照一吨标煤燃烧释放约2.67吨二氧化碳，5000吨标煤燃烧释放二氧化碳约为13350吨二氧化碳。 （编辑：Frank） |
