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20世纪以来极端气候事件频发，世界各国逐渐开始关注气候变化，采取措施减缓和适应气候变化。根据联合国气候变化框架公约确定的发达国家与发展中国家“共同但有区别”的责任原则，发达国家应承担减少温室气体排放的主要责任，并有义务向发展中国家提供新的、额外的资金支持。绿色气候基金(Green Climate Fund, GCF)便在这原则下应运而生。从初步提出设立GCF至今，已过去将近十年时间，本文将通过对GCF的情况梳理和特征分析，提出对中国利用GCF的建议。 一、绿色气候基金（GCF）基本情况 （一）GCF成立目的是给发展中国家应对气候变化筹集资金 绿色气候基金（GCF）是由“联合国气候变化框架公约”（UNFCCC）缔约方的194个国家建立的，作为“公约”财务机制的一部分，旨在为发展中国家减缓和适应气候变化提供资金。 设立GCF的提议最先提出于2009年哥本哈根气候变化大会。《哥本哈根协议》中规定，由发达国家出资建立绿色气候基金，用于支持发展中国家应对气候变化的行动。协议初步规定发达国家应在2010年至2012年出资300亿美元作为快速启动资金，到2020年每年提供1000亿美元的资金支持。随后GCF在2010年举行的坎昆气候变化大会上被确立。在2015年巴黎气候变化大会上，联合国重申了发达国家对GCF的出资义务，并提出将聘请技术专家对气候资金情况进行评估，督促发达国家完成每年1000亿美元的出资承诺，但也并未对其有强制性的出资任务分配。GCF的发展历程如下图所示：
图1：绿色气候基金(GCF)发展历程图 （二）GCF下设董事会、秘书处、受托管理人 GCF下设董事会、秘书处、受托管理人等职能部门。董事会的主要职权是监督基金的运作，核准业务模式、利用模式和供资结构，核准具体业务政策和指南，任命秘书处执行主任，遴选和任命受托管理人等。 GCF秘书处由董事会任命并对董事会负责，负责基金的日常运作，提供财务、行政、法律方面支持。2012年，韩国仁川被选为秘书处所在地，韩国承诺2019年前每年为GCF注资100万美元，并在2014-2017年以信托基金的形式向GCF援助4000万美元。 受托管理人须按照国际标准管理其金融资产，编写财务报表和其他相关报告。目前，世界银行为GCF的临时受托人，将在基金运行三年后接受审计。 （三）GCF的出资模式主要有赠款、优惠贷款、股权和担保四种 目前GCF从43个国家共筹集了103亿美金，其项目投资通过执行机构进行，已经授权了59个执行机构，其中有2个是中国的机构。GCF设立后一直重视对气候适应项目的投资，致力于使减缓和适应类项目的投资比重均衡。截至2018年12月，已开发了93个项目，涉及投资金额46亿美元，累计可减少14亿吨二氧化碳排放，其中39%是减缓气候变化项目，25%是适应类项目，36%是两者都有涉及。在地理分布上，项目遍布全球各主要大陆，有40个项目位于亚太地区，36个项目位于非洲，20个项目位于拉丁美洲和加勒比地区，6个项目位于东欧。然而，GCF至今在中国还没有项目投资。 GCF对这些项目的出资模式有赠款、优惠贷款、股权和担保四种，投资金额分别为21亿美元、19亿美元、4.2亿美元和8000万美元，占总投资额的47%，42%，9%和2%。
图2：绿色气候基金（GCF）各出资模式占比图 二、绿色气候基金（GCF）特征分析 （一）GCF运作过程中注重平等原则 GCF关注极易受气候变化影响的地区的需求，包括最不发达国家、小岛屿发展中国家和非洲国家。GCF在运作过程中注重缔约国平等与地域平等。UNFCCC公约下的其他基金，如全球环境基金（GEF）曾受到发展中国家的质疑，主要是由于在这些基金的运作机制下，边缘海岛国家以及最不发达国家几乎对资金投向没有话语权。GCF在运作过程中充分考虑到发展中国家的参与情况，在过渡委员会筹建时纳入了25位发展中国家成员，其中来自于最不发达国家和小岛屿发展中国家的成员各有2位，另有15位发达国家成员，给予发展中国家充分的话语权。正式成立以后，董事会由发展中国家与发达国家缔约方各12名成员组成，2名联合主席由董事会成员从内部选出，分别来自发达国家与发展中国家，充分体现了平等原则。 （二）GCF向政府公共部门和私人部门融资 相比于其他气候基金仅从公共部门筹资，GCF专门设立了私营部门机制（Private Sector Facility, PSF）。私营部门在应对气候变化方面可以发挥很大的作用，但私营资金逐利性强，较难保证其负责任地进行气候投资。GCF采取谨慎的态度吸收私人资本，充分评估其对环境、社会和发展产生的影响，保证其对减缓和适应气候变化产生正面效应。在GCF已投资的93个项目中，40%的资金来自私营部门。PSF不仅能为GCF募得更多资金，也带动发展中国家私营部门参与到减缓和适应气候变化活动中。 （三）发达国家出资比例悬而未决，GCF正在探索其他融资途径 虽然发达国家承诺为GCF融资，但因其义务不具有强制性，且缺少具体细化的资金分摊要求，发达国家出资意愿低，拖延注资义务。快速启动资金官方网站的数据显示，发达国家承诺的2010年至2012年出资300亿美元快速启动资金，只兑现了36亿美元。 历届联合国气候变化大会虽然强调设立GCF的重要性，也受到各缔约方的一致赞同，但具体到发达国家间的出资比例，依然没有统一的说法和口径。在2018年12月刚闭幕的COP24波兰卡托维兹气候变化大会上，全体缔约方通过了《巴黎协定》实施细则，提供了2025年后新的气候资金兑现方法，承诺到2020年发达国家每年向发展中国家提供1000亿美金的气候资金，德国和挪威政府在大会上承诺对GCF增加一倍的气候资金投入，但缔约方依旧未达成具体的发达国家出资比例要求。 因此除了发达国家的资金援助承诺外，GCF目前还在积极动员有能力的发展中国家为其注资，并推动公私部门合作，吸收社会资本，进行项目开发。 三、对中国利用GCF的建议 （一）坚持中国是GCF受助方立场 目前，发达国家一方面拖延甚至逃避GCF出资义务，另一方面倡导发展中国家未来出资能力，希望所有国家共同出资。有的发达国家甚至提议中国不应再成为国际气候资金的受助国。要坚决反对发展中国家为GCF出资成为义务，坚持我国的资金受助权。原因在于： 首先，GCF是在UNFCCC框架下，发达国家向发展中国家提供的“新的、额外的”资金，并应以公共资金为主。根据传统经济学中“污染者付费原则”，发达国家历史排放更多的温室气体，理应承担更大的减排责任。现阶段发展中国家自主减排行动是为应对气候变化发展的积极回应，发达国家不应淡化其为发展中国家提供资金的责任，并稀释其做出的“到2020年每年1000亿美元”等量化资金承诺。 其次，如果因为中国在绿色金融领域的突出进展，和中国出于负责任大国形象开展的自主减排行动，就剥夺中国获得GCF援助的权利，无异于“鞭打快牛”，鼓励落后。中国气候风险在全球排名中一直处于前列，减缓和适应领域的资金缺口基数巨大，毫无疑问也应获得来自国际的资金和技术支持。 （二）重视GCF的示范效应，学习国际气候治理的丰富经验 目前GCF还没有在中国投资的项目，中国应积极争取GCF的资金支持。在GCF的59个执行机构中，已经有2个中国的机构，具备了通过国内机构申请资金支持的条件。虽然GCF所能提供的资金相对有限，但其示范效应十分突出，尤其是对于落后地区的能力建设方面，可以通过项目执行，将国际丰富的知识和经验引入，加强国际资本与国内资本的合作。另外，还可以通过GCF的示范项目，分享和传播其气候治理的先进经验，给国内其他气候治理的项目提供优秀的范例，提高项目所在地的应对气候变化能力。 从GCF投资模式可看出，GCF常用的投资形式有赠款、优惠贷款、股权和担保，其中赠款和优惠贷款占总投资额的比重超过90%。中国可考虑以这些形式与GCF展开合作，并探索债券等新型投资方式，吸引国际资金投资中国气候融资领域。鉴于GCF只对内在创收好的项目进行资金支持，中国可以考虑除申请GCF资金外，申请潜在的其他公共或私人资金，以扩展GCF申请项目方案的融资优惠条件水平。 （三）积极影响以GCF为代表的国际气候资金机制运营规则和技术规则的制定 如何平衡分配资金是GCF目前面临的最大挑战。平衡分配体现在资金均衡地分配在气候适应和减缓领域，以及公平地在发展中国家进行分配。 中国要积极影响以GCF为代表的国际气候资金机制的规则制定，避免发达国家以及代表其利益的国际组织片面地制定国际规则。气候资金中相关技术规则是气候资金性质在资金实体运行中的重要体现。坚持GCF等气候资金独立性、使用效果与持续长期资助挂钩的基础上，技术标准成为实际影响发展中国家能够获得何种气候资金及其数量的规则。中国应积极影响规则制定，在国际场合理性发声，并坚持此类技术标准要体现发展中国家的普遍意志，保证特定资金均衡分配。 （编辑：Wendy） |
