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行政公益诉讼范围、要件及其程序 摘要：作为行政私益诉讼的补充性诉讼制度，行政公益诉讼具有它自身特殊的法律价值。行政公益诉讼范围本质上划分了检察权、行政权和审判权之间监督与被监督的“边界”。《行政诉讼法》第25条第4款采取的例示性规定，突出了当下亟需检察机关介入提起行政公益诉讼的领域，同时亦保持了这个可诉范围面向未来的开放性，以便在不修改法律的前提下回应经济社会发展及更好保护社会公共利益的现实需求。除一般起诉要件，行政公益诉讼的提起还需具备若干实体要件，包括行为要件和结果要件，试点期间的公益诉讼指导案例为这些要件的认定提供了有益启示。因行政公益诉讼是嵌入以行政私益诉讼为核心设计的行政诉讼程序之中，最高人民检察院可以进一步借助于检察案例指导制度，填补因最高国家立法机关“谨慎”立法所留下的法律空白。 一、引言 行政诉讼立法史显示，1989年制定《行政诉讼法》和2014年修改《行政诉讼法》都未涉及行政公益诉讼。不过，这个期间倡导行政公益诉讼的论著并不少见，其中的一些相关论点也持之成理，但在“民告官”固有思维模式之下，行政公益诉讼竟无一席法律空间。之所以有如此状况，“这主要是因为我国对行政诉讼的功能定位一直有‘抑客扬主’的倾向，注重向主观诉讼维度拓展而忽视了客观诉讼维度。从1989年行政诉讼法第1条规定中本可以推导出行政诉讼的‘双重目的’，但官方与民间都认同行政诉讼‘民告官’的定位，限制了授权特定主体提起公益诉讼的可能性。2014年行政诉讼法修正，并未触动行政诉讼‘民告官’的传统功能定位。”然而，这种状况并没有妨碍国家最高立法机关尝试行政公益诉讼的努力。2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域，在北京等13个省、自治区、直辖市的87个市级检察机关、759个基层检察机关开展提起公益诉讼试点，期限为两年。为此，最高人民法院和最高人民检察院分别制发了人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法，为检察机关提起行政公益诉讼和人民法院审理活动提供了富有操作性的规范依据。在两年的试点中，检察机关办理了一大批公益诉讼案件，“积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验”。 对于尚在法治国家建设过程中的中国，许多新的法律制度先作“试验”，在获得局部区域成功之后再推广全国，这是一条行之有效的国家治理经验。由检察机关针对行政机关提起行政公益诉讼，在行政机关还没有完全适应行政“私益”诉讼的当下中国，来自行政机关的阻力不可小觑。行政机关是以解决“稳定和发展”过程中产生的问题为导向的，其重心或许并不是为了依法行政，所以，无论是行政公益还私益诉讼，对于行政机关来说都不是一件令人“愉快”的事。 尽管如此，最高国家权力机关还是以实际行动表达了它履行“建设社会主义法治国家”的宪法义务。2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定修改《中华人民共和国行政诉讼法》，在第25条中增加1款规定，即“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”，由此，行政公益诉讼制度在中国行政法上得以正式确立。 本次修法对检察机关提起行政公益诉讼制度进行的立法设计非常简洁，仅作一款，但其中所包含的内容是十分丰富的。如何在“民告官”的行政诉讼法律框架内正确理解和适用检察机关提起行政公益诉讼条款，在相当程度上关涉行政公益诉讼的良性运作，对此，本文将从行政公益诉讼范围、要件和程序等方面，运用法解释方法作较为系统的论述，以期有益于司法实践。 二、行政公益可诉范围 作为一种补充型诉讼，行政公益诉讼必须确立可诉范围。行政公益可诉范围，即行政公益诉讼受案范围，它是行政公益诉讼制度中的基础性问题。行政公益可诉范围本质上是划分检察权、行政权和审判权之间监督与被监督的“边界”。与行政私益诉讼不同的是，行政公益可诉范围并不涉及“权利”，它的核心问题是检察权、行政权和审判权之间的“权力”制约，维护国家利益和社会公共利益。因此，行政公益可诉范围的“边界”勘定，属于国家法政策范畴。由于行政私益诉讼的起诉人必须与被诉行政行为之间有利害关系，否则，就不能启开法院之门，对于与私人没有利害关系的行政行为，在行政私益诉讼的法律框架下就不可能受到司法审查，若其他国家监督机制失灵，就难以阻却这类行政行为损害国家利益和社会公共利害。因此，作为行政私益诉讼的补充，行政公益诉讼的必要性及其范围的有限性在国家法政策上可以证成。 行政公益可诉范围涉及“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”中的“行政机关违法行使职权或者不作为”。与之前的“试点方案”中关于行政公益诉讼受案范围相比，2017年行政诉讼法“修正案”增加了食品药品安全领域。这几个行政领域都与政府的“稳定与发展”有关，一直以来，由私人提起行政诉讼因影响政府工作的“效率”有时候已经使政府不胜其烦，因此，由检察机关提起行政公益诉讼的“前程”充满着许多不确定性，毕竟，检察机关也要服务于“稳定与发展”大局。从理想层面上讲，凡是行政机关行使行政职权过程中实施的，造成国家利益和公共利益损害的行政行为都应当纳入公益诉讼范围，确保司法权对行政权的全面监督和对国家利益、社会公共利益的全方位保护。 但是，在实践层面上，我们必须考虑如下几个方面的因素：（1）检察机关面向。在我国，检察机关主要职能是刑事公诉，相对而言，行政公益诉讼（包括民事公益诉讼）是一种补充性的、次要的职能，由此决定了行政公益可诉范围不可能无限制地扩大，甚至替代行政私益诉讼；（2）审判机关面向。法院审查行政案件固然有监督行政机关依法行使职权的目的，但它的重心仍然是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。国家利益和公共利益并不是不在法院行政诉讼保护范围之内，但相对于公民、法人或者组织的合法权益而言，在行政诉讼中它不是法院保护的主要对象。国家利益和公共利益经常涉及政策调控，法院有时难以把控。（3）行政机关面向。效率是行政的生命，但行政机关应当依法行政，不可以借“效率”之名行违法行政之实。行政诉讼是行政机关行使行政职权行为的“刹车”装置，但若把行政机关所有涉及国家利益和公共利益的行政行为都纳入行政公益可诉范围，可能真的会影响到行政的基本效率，甚至瘫痪行政机关治理能力。况且，监督涉及国家利益和公共利益的行政行为并非仅仅限于检、法两家，如人大、监察委和上级行政机关等国家机关也承担了部分监督职责。 另外，在比较法视野上，凡是建立了行政公益诉讼制度的国家和地区，除了严格限定提起行政公益诉讼的主体外，对于“可诉”行政行为都是以单行法律明文规定为限。如日本《行政案件诉讼法》第42条规定：“只限于由法律规定之场合，法律所规定者才能提起民众诉讼及机关诉讼”。中国台湾地区《行政诉讼法》第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。”由此可见，我国2017年行政诉讼法“修正案”也大致遵循了这样的立法例。 在行政公益可诉范围上，2017年行政诉讼法“修正案”采用了“例示+等”立法例，即用例示性规定，突出了当下亟需检察机关提起行政公益诉讼的领域，同时用“等”保持这个可诉范围面向未来的开放性，以便在不修改法律前提下回应经济与社会的发展变迁。正如有学者所言：“这一开放式的立法模式，无论是就科学立法，还是行政公益诉讼本身的发展趋势而言，都是极为可取的。随着行政公益诉讼制度的发展与完善，行政公益诉讼受案范围中的‘等’字将会日益显示出应有的意义。” （一）例示的四大行政领域 行政公益可诉范围确定有一个变化过程：（1）在2015年7月《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中，公益诉讼范围是“生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域”。（2）在2015年12月最高人民检察院制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中，行政公益诉讼范围是：“生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”，“食品药品安全”被明列在民事公益诉讼范围。（3）在2017年6月《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》中，行政公益可诉范围是“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”。与（1）相比，除了排序、个别文字有所调整外，（3）在内容上没有实质性的变化。从这个变化过程中我们可以看出，其一，四大行政领域因涉及的国家利益和公共利益十分重大，因此，将其纳入行政公益可诉范围争议不大；其二，最高人民检察院在（2）中有意收小行政公益可诉范围，其原因未见公开说明。 在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”中，除了“国有土地使用权出让”相对比较明确外，其他三个都属于不确定法律概念。用不确定法律概念来划定行政公益可诉范围，必然使得这个“可诉范围”也变得“不确定”。依行政法理，不确定法律概念需要通过个案中法律解释技术才能加以明确。本质上，国家立法机关用“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”四个法律概念，构筑了一个行政公益可诉范围的法律框架，至于这个法律框架中具体内容，是交由检察机关、审判机关通过个案中的法律解释加以填充的。也就是说，在“立法权―检察权”这一国家权力架构中，国家立法机关把确定具体行政公益可诉行为的权力“让渡”给了检察机关，自己仅仅保留了这个范围的“边界”划定权。然后，检察机关在对“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”作具体化过程中，必须受立法要旨的引领，不可恣意。具体而言，（1）遵循文义、体系法律解释方法。我们知道，“解释的标的是‘承载’意义的法律文字，解释就是要探求这项意义。”因此，对于不确定法律概念的解释，首选是法规范的文义、体系法律解释方法。（2）当文义、体系法律解释方法不得“要领”时，我们才能离开但必须围绕立法目的开展目的解释。也就是说，因经济与社会变迁致使现有法律不能用文义、体系法律解释方法求得解决问题的妥当性方案时，应在立法目的引领下作扩张或者收缩之解释，达到在尽可能不修改法律前提下，找到提起行政公益诉讼的法律依据。 |
