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四、提起行政公益诉讼程序 在行政公益诉讼中，检察机关不能对行政机关的行政行为合法性作出法律上的最终判断，也不能以国家名义命令行政机关采取或者不采取何种行动。它介入行政公益诉讼的主要任务是，在判断前述提起行政公益诉讼两个实体性要件成立之后依法提起诉讼。检察机关若要提起行政公益诉讼，必须满足如下程序要求。 （一）诉前督促 诉前督促，即检察机关在提起行政公益诉讼之前，因“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”，督促其履行法定职责的程序。正如有学者所界定，“检察机关依据自身发现或公民、法人和其他组织的控告、举报这两条案件线索来源途径，依法立案、调查取证，基于提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源的初衷，对符合提起行政公益诉讼的案件先行通过检察机关向相关行政机关发出检察建议的方式进行督促。”由此可见，诉前督促有两个法律特征：（1）程序性。即检察机关发现“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”情况后，它不能运用检察权在实体上解决这个问题，只能以检察建议的方式督促其履职。（2）前置性。即，若具备提起行政公益诉讼要件的，检察机关先要以检察建议的方式履行诉前督促程序。若行政机关的行动满足了检察建议的要求，则检察机关就没有必要再提起行政公益诉讼。从制度功能意义上看，之所以设置一个诉前督促程序，一方面保留给行政机关自我纠错的机会，另一方面也体现检察机关介入行政公益诉讼的谦抑性。截至2017年6月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件，其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件；而其中，行政公益诉讼诉前程序案件7676件，除未到一个月回复期的984件外，行政机关纠正违法或履行职责5162件，占77.14%，对诉前程序没有取得效果的案件向法院提起行政公益诉讼的1029件、行政公益附带民事公益诉讼2件。这些鲜活的数字表明了诉前程序充分发挥着及时纠正行政违法、有效节约司法资源的优势，而且诉前程序实际上也成为了检察机关办理行政公益诉讼案件的主要（结案）方式。可见，诉前督促程序是十分有意义的。 如前所述，诉前督促是检察机关通过向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。检察机关发出检察建议之前，必须依职权调查取得相关证据，这些证据可以证实提起行政公益诉讼的相关要件已经成立。在检察建议中，检察机关可以就相关法律规定表达自己的法律意见，给出行政机关纠正违法行为或者履行法定职责的法律指引。同时，检察机关可以根据个案的具体情况，规定行政机关纠正违法行为或者履行法定职责的期限，并要求依照指定期限反馈检察建议的落实情况。由此，诉前督促并不是一个可有可无的程序，从解决问题的实际效果看，它并不亚于提起公诉程序，它是一个与提起诉讼至少具有同等重要地位的必经程序。两年的试点实践显示以诉前程序办结行政公益案件占到绝对高的比例，我们从中可以得到一个启示：行政公益诉讼的重点似乎并不在于检察机关将案涉行政机关送到被告席上，而是如何在最大限度上通过诉前督促程序来解决问题。这一点可能也是与行政私益诉讼不同所在。当然，从个案中透露出来的信息我们可以作出如一下判断：“诉前程序的分流功效之所以能够有效发挥，除了得益于检察机关作为公益诉讼人所具有的独特优势地位外，亦与行政机关在利益衡量后所作出相对最优选择有关。”因此，必须认真对待诉前督促程序。 （二）提起公诉 若行政机关不依照检察建议自行纠正违法行为、不履行法定职责或者不回复检察建议的，检察机关可以依法提起行政诉讼。由于本次修法并未涉及提起公诉的程序，因此，相关程序可以参照公民、法人或者其他组织提起行政诉讼程序。“检察机关提起公益诉讼是履行职责的职权行为，除了要遵循行政诉讼法、民事诉讼法规定之外，还应当遵循检察机关履职的相关规定。”这个原则性的指引可以看作是立法机关就提起行政公益诉讼程序作了授权。那么，关于如何判断提起行政公诉的要件，相关法条没有明确规定。就提起行政公益诉讼实体要件的判断，无非是事实认定和法律解释两个方面。前者与证据、证明标准有关，后者与法律解释方法相联。就前者而言，由于提起行政公益诉讼从程序功能上说，它仅仅是启动行政诉讼程序，所以，不必科以检察机关提起行政公益诉讼过高的证明标准。“基本可信”、“常理可依”等，都是确定这里证明标准的选项。就后者而言，基于法制统一性要求，检察机关应当遵循与法院相同的法律解释方法。除此之外，检察机关在提起行政公益诉讼时，政策、形势、社会通常观念等也应适当加以关照。 五、相关问题的展开 2017年《行政诉讼法》“修正案”将行政公益诉讼嵌入了一个以行政私益诉讼为核心的行政诉讼程序之中，作为一个特别诉讼制度，行政公益诉讼与行政诉讼法为私益诉讼而建立起来的制度之间具有一定的不兼容性，在实务中可能会生出许多问题需要消解。这里择若干个问题讨论如下： （一）检察机关地位 检察机关是“国家的法律监督机关”。那么，检察机关提起行政公益诉讼，它的法律地位是什么，相关法律没有明确规定。在学理上有三种观点：（1）法律监督机关说。该说认为：“作为宪法所确立的法律监督机关，检察机关参加行政公益诉讼，主要还是基于其法律监督机关的身份，通过对行政机关的依法监督，来维护国家利益和社会公共利益，这突出地表现在行政公益诉讼中的诉前程序中。”这种观点显然是从宪法规定中得出来的论点，在一般意义上讲检察机关的地位，这种观点是成立的。但是，就检察机关提起行政公益诉讼而言，仍将其定位于“法律监督机关”是否妥当，并非没有讨论空间。（2）起诉机关说。该说认为：“为准确体现检察机关的诉讼地位，应明确检察机关就是起诉机关，受检察机关指派出庭的人员以‘公诉人’身份出庭履行职务。这一身份符合检察机关的传统定位，也准确地体现了检察机关代表国家提起行政公益诉讼的法律地位。”这种观点显然受到刑事诉讼影响，将检察机关提起行政公益诉讼等同于提起刑事诉讼，殊不知，检察机关提起行政公益诉讼因其诉前督促，使其作为法律监督机关的身份并非完全隐退。（3）行政公诉人说。该说认为：“观其行为，均为代表国家启动司法监督程序保障国家法律得到有效实施，通过督促行政机关依法正确履职修复受损公共利益，其地位与刑事诉讼中的公诉人类似。“行政公诉人”的称谓较之“公益诉讼人”更准确反映检察机关的诉讼角色和诉讼地位。”此说与（2）相比，只是表达上不同，内容其实没有多大差别。 本文认为，确定检察机关在提起行政公益诉讼中地位，必须考虑以下几点因素：（1）检察权的本质。检察机关作为“国家的法律监督机关”，其检察权不同于审判权、行政权，原则上在个案中不作出具有法效力的决定。正像有学者所言：“作为法律监督权，检察权本质是一种程序性权力，即其行为具有提示性、建议性效果，并以此启动相关纠错机制，但不能对实体作出终局处理，对任何案件的实体改变须依靠法院、行政机关。”（2）公益性。检察机关提起行政公益诉讼，其核心在于“公益”，不同于行政私益诉讼中的起诉人。因此，若简单地将检察机关与行政私益诉讼中的起诉人相提并论，恐怕有降低检察机关在行政公益诉讼中的地位之虞。因而，检察机关提起行政公益诉讼，其地位不是单一性，应是“法律监督机关”和“行政公诉人”的结合，即以“行政公诉人”的身份在提起行政公益诉讼过程行使法律监督权。因为，“检察机关作为国家的法律监督机关，是宪法对其的一般性定位；但并不是在任何场合、任何法律过程中，其皆以此身份或主要以此身份出现。”因此在诉讼过程中，不可能能像对待普通当事人一样对待检察机关。 （二）行政公益附带民事诉讼 2014年《行政诉讼法》修改创设了行政、民事一并审理制度，未见行政附带民事诉讼制度。在提起公益诉讼试点中，有的检察机关创设了行政公益诉讼附带民事诉讼，并获得了最高人民检察院的肯定，即“白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案”。该案的基本案情是，2012年吉林省白山市江源区中医院建设综合楼时未建设污水处理设施，综合楼未经环保验收即投入使用，并将医疗污水经消毒粉处理后直接排入院内渗井及院外渗坑，污染了周边地下水及土壤。对此，检察机关依法提起行政公益诉讼并附带了民事请求。经审理后法院判决分两部分内容：（1）行政判决确认江源区卫生和计划生育局于2015年5月18日对江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法；判令江源区卫生和计划生育局履行监督管理职责，监督江源区中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改；（2）民事判决判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。 从本案的处理情况看，行政公益诉讼附带民事诉讼优点十分明显，但今天看来，它的法律依据欠缺也不是可以忽视的问题。因《行政诉讼法》第61条适用范围仅限于“行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决”，行政公益诉讼可否参照也不无问题。本文认为，从诉讼经济角度看，行政公益诉讼附带民事诉讼是有必要的，依照过往的经验，“两高”可以尝试通过司法解释创设这种诉讼类型，未必不是一条可行之路。 （三）与民事公益诉讼关系 《民事诉讼法》第55条第2款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”根据这一规定，针对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在法定条件下检察机关也可以提起民事公益诉讼。但是，若这类“损害社会公共利益的行为”是行政行为引起的，是否就应当转为行政公益诉讼？若是，那是否需要遵守“在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下”之条件呢？在湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案中，郧阳区人民检察院经调查核实，没有公民、法人和其他社会组织因公益林被毁而提起相关诉讼之后，才提起行政公益诉讼的。本文认为，既然转为行政公益诉讼，那么“公民、法人和其他社会组织”就无权再提起民事公益诉讼，故没有必要考虑这一条件。 六、结语 在《行政诉讼法》中，支撑行政公益诉讼的法条仅仅只有一款，无论“两高”相关的司法解释如何，它在今天的实务运作中可能产生的新问题肯定为数不少。为此，通过判例发展出相应的规则或许是解决问题方案中的一个较优的选项。因此，最高人民检察院可以进一步借助于检察案例指导制度，填补因最高国家立法机关“谨慎”立法所留下的法律空白。 作为行政私益诉讼的补充性诉讼制度，行政公益诉讼具有它自身特殊的法律价值。这种法律价值集中于它的“公益性”。我们知道，“尽管每一个行政案件都具有较强的公益性，但是，并不能简单地将其等同于狭义的公益诉讼。人们将其作为公益诉讼来理解，亦有其一定的意义。其中最为重要的意义就是进一步唤起了人们的公益心，唤起了人们对制度改革的关注。”此言十分精当。从这个意义上讲，维护公益是行政诉讼――即使是行政私益诉讼――的基本任务之一，但在行政公益诉讼中，维护公益或许应当置其于首位，才能妥当安排与行政公益诉讼相关的各种制度。 转载自“规制与公法”微信公众号我们尊重原创，版权归原作者所有，如有侵权，请及时联系，谢谢！ 编辑：蓝枫 |
