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三、空间规划涵义的比较 3.1空间规划的欧洲语境 讨论“建立空间规划体系”，先要弄清楚什么是“空间规划”。在我国规划理论研究中，“空间规划”是一个舶来的专业术语。在我们收集到的英语文献内，1993 年出版的关于英国规划体系的著作中，还没有出现 Spatial Planning（空间规划）这个关键词 [3]。正如 Nadin（2000）所说，英文文献中的“空间规划”一词，在 1990 年代的欧洲如欧盟的共同货币一样流行起来，但是涵义的理解上是比较混乱的，“这是因为使用的背景（Context）和意图（Purpose）不同”[4]。我认为正是在 1990 年代后期，这个概念传播到我国规划界，并且影响了我们对于社会主义市场经济条件下我国城市规划发展定位的认识，为了适应社会主义市场经济的发展要求，发挥城市规划对空间资源的宏观调控作用是大势所趋，因此城乡规划工作者首先提出改革规划体制，发展建立我国的空间规划体系。 在欧洲，“空间规划”到目前有两个基本用法 ： 一个用法是在欧洲治理体系的意义上，“空间规划”作为一种国与国之间的协同机制和方法，对诸如交通、区域政策和农业等部门政策的空间影响进行协调，促进欧洲各国在欧盟宪法下的协调发展，避免不协调的建设活动在欧盟层面带来负面效应。我们大家熟悉的《欧洲空间发展展望》（European Spatial Development Perspective，ESDP，1999），常常被以为是欧洲的空间规划，事实上这是误读，这份文件并非规划文件。在欧洲统一市场的形成中，突破国家之间的壁垒，势必推动了规划问题的国际化 [5]（Internationalization of Planning Issues），但欧盟并没有一个统一的空间规划体系，只是在欧盟的空间尺度上发挥“空间规划” 的协调作用，促进欧盟各国对发展问题达成共识。 另一个用法是指在国家治理体系的意义上，指特定国家和地区对空间发展和/或物质性的土地使用的管理。在欧洲英文（Euro-English）中，“空间规划”作为一个通用的术语，是“政府管理空间发展的整个系统”的统称，具体到各国则有不同形式和名称。例如，在英国习惯上称为城乡规划（Town and Country Planning），德国和奥地利被称为空间规划（Raumplanung），到法国被称为城市规划或国土整治（Urbanisme or Amenagement du Territoire）[6]。尽管到了各国具体的名称不同，但是具体到一国，“空间规划”就是我们所说的“城乡规划”或者“城市和区域规划”。 欧盟层面的空间政策与欧盟各国的空间规划（国内的城乡规划管理体系）之间有着紧密的联系和互动，也成为欧洲规划界研究的重点问题。在欧洲一体化的大背景下，规划领域更加广泛使用“空间规划”这一术语，出现了一些更为灵活的用法。例如，有英国的规划文献中出现“Regional Spatial Planning”（区域性的空间规划）的用法，指英国的空间规划从过去自上而下、目标驱动的方式转向更有地方特点的方式[7]。 3.2“空间规划”是新的规划类型 有了这些了解，我们便不难看到，尽管我们借用了欧洲“空间规划”的术语， 但是既没有强调它对各类具有空间影响的政策的“协调作用”，也没有采取“城市和区域规划”的统称方式，而是给了新的定义，对空间规划的作用做了自己的定位。 在《生态文明体制改革总体方案》（2015）的总体要求中，明确“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，这意味着我国的规划体制改革把“空间规划”定位为“国土空间开发保护制度”的“基础”，解决的是“因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”。在 2017 年年初中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》的总体要求中，阐明了“空间规划”的主要内容是“以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下称“三区三线”），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划”。 在顶层设计中，提出我国的“空间规划”是针对各类空间性规划存在的问题， 打破各类规划条块分割、各自为政的局面，“统筹各类空间性规划”、“合理整合协调各部门空间管控手段”，可见“多规合一”的要求是“空间规划”的应有之意。但其核心是以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，以“三区三线” 为载体，构造一个位于其他规划之上的新的规划类型。同是“空间规划”，欧洲的用法多是作为规划体系的统称或者表达欧洲一体化意识的“城市和区域规划”的别称，而我国当前政策的考虑则是设计一种新的具体的规划工作类型，在术语的用法和内涵意义上有着巨大差别，如果开展相关的国际规划比较研究，术语的使用和案例的借鉴皆应格外慎重。
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