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“多规合一”是手段，不是目的 [8]。有质量的“多规合一”，不是技术性工作，应是着眼于深化改革的目标，以提高政府空间治理的实效和长效作为衡量标尺， 在组织方式、制度安排、政策成果方面都需要多做谋划、勤下功夫，解决政府各部门协同管理水平低下的问题，围绕生态文明建设和绿色发展建立更加理想的空间治理的体制和机制。 4.2贯穿空间规划的三个关键要素 推进国家空间治理体系和治理能力现代化，空间类规划打架是其中一个突出问题，因此，以问题为导向，开展“多规合一”试点，推动规划体制的改革。事实上，空间类规划打架只是问题的表象。在建设社会主义市场经济的过程中，政府各部门努力转变政府职能，越发重视通过规划来发挥政府对市场的引导和调控作用，但在这个改革过程中空间上缺乏协同，政出多门，造成审批和决策的效率下降， 而该管的没有管住，整体上政府治理能力无法到位。这些问题是改革和发展中的问题，需要在发展中去解决。也就是说，我们要在深化改革的过程中把政府各部门涉及空间的管理要求协同起来，统一在一个目标之下、一个平台之上，所以“多规合一”的“一”是通过协调达到行动的“统一”，而不是简单地把管理部门的各种规划合成一个部门的一个规划。上文强调国土空间规划的分层分级，不仅基于空间尺度的属性，而且基于公共管理的属性，这就是形成这个观点的基础。 当然，在政府部门的各种规划中，并不都是不可合并的，城市总体规划与土地利用总体规划的两规合一，无论在技术上还是在体制上，都通过实践证明完全是可以行得通的。在全国政协双周会（2016）上提出的“多规融合、两规合一”应该是一个很有价值的改革思路 [9]。 回到“空间规划”的问题上来，本着“多规合一”的改革思想，在试点项目总结基础上，我们认为要编好“空间规划”，“战略引领”、“底线管控”、“全方位协同”是自始至终需要把控的三个关键要素 [10] ： 第一，无论是在省还是市县的空间层面，制定发展战略，确定战略的目标与定位，都是空间规划工作的重中之重。每个地方都需要从战略上明确自己“两个一百年”和实现“中国梦”的发展目标和发展路径，来决定经济社会发展和空间资源配置的策略和综合方案，由此才形成协同整合各种规划的取舍标准。在统一的规划目标之下，各个部门分工协作，提高政府行政效能，这才是“多规合一” 的要领。不是为了“多规合一”才“多规合一”，要用全社会高度认同的发展战略来统领“多规合一”。 第二，为了牢牢把握发展的主动权，“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果”（习近平总书记讲话）。战略思维和底线思维的统合，是具有重要意义的。空间规划要把国家安全、生态环境安全、粮食安全、城乡安 全摆在优先地位，客观分析可能出现的问题，制定妥善解决问题的方案。生态保 护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界正是面对资源环境领域的严峻挑 战，在规划领域逐步落实的一套底线管控的工具，确保生态文明建设中资源环境 保护与经济社会发展有一个基本的和谐关系。当然，着眼于政府行政效能的提高， 未来这些“底线”是否有必要整合、如何整合，都是值得思考和实践的问题。此外， “美丽中国建设”不仅需要通过底线管控，而且更需要以真善美的思想境界来积极勾画和营造美好的人居环境。
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