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四、空间规划与“多规合一” 4.1“多规合一”成果不等同于“空间规划” 按照《生态文明体制改革总体方案》（2015），我国的空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。在编制省级空间规划的试点工作中， 一项主要内容就是“三区三线”的空间划分，并且要求明确分解到市县的三类空间比例、开发强度等控制指标。在制度设计中，这些控制指标成为不同层级的空间规划相互衔接的重要纽带，视为“优化空间组织和结构布局，提高发展质量和资源利用效率，形成可持续发展的美丽国土空间”的重要抓手。 那么，制定空间规划和“多规合一”是什么关系呢？ 在实践中，“多规合一”实践有两种真实的状态，反映出对“多规合一”概念理解上的不同。 第一种情况下，一些城市因为有自上而下的工作要求，请来规划编制单位， 像以往规划编制工作那样，对政府部门作出动员后，由规划编制单位具体调查研究， 在统一的信息平台上，统一坐标、统一用地分类标准，针对各个部门矛盾冲突的管理要求逐一进行协调，也就是大家常说的“消除矛盾图斑”，市委市政府在决策过程中不断协调解决部门矛盾，特别针对土地和空间发展指标方面化解冲突，为未来发展留下更多的空间。 这种情形下，“多规合一”更多地被理解为技术性的工作——编制的技术人员花费大量时间在信息平台上消除“矛盾图斑”，解决政府各部门之间相互矛盾冲突的管理要求——但最后往往会陷入迷茫，连技术成果都不知如何来命名。其原因在于规划工作实际定位在技术层面，虽然在一个时间节点上协调了政府各个部门的空间管理要求，但是因为没有把这项工作同提高城市治理能力充分深入地结合起来，很多管理部门的思想认识还停留在一般性的工作配合层面上，“多规合一”的长效机制没有建立，费了“洪荒之力”消除的成千上万“矛盾图斑”之后，预料今后还会不断产生。 第二种情况，虽然也是把“多规合一”作为一种工作手段，但着眼于提高政府治理能力，协调政府各个管理部门之间的关系，不是局限于管理矛盾的消除， 而是要放在一个深化改革的背景下，着眼整体，放眼长远，探索建立符合生态文明建设要求、利于经济社会环境可持续发展、统筹政府、社会和市民发展积极性、行政管理上各司其职、分工协作的长效机制。例如，按照厦门“多规合一”试点的经验，它重点解决了四个方面的问题，即解决了空间类规划打架、资源环境保护不利、行政审批效率低下和公众参与监督不足的问题（王蒙徽，2015）。厦门在城市层面探索了城市治理体系和治理能力现代化的路径，意义存在于政府治理、市场治理和社会治理等多维度，并不只囿于“空间治理”的范畴。同是“多规合一”，工作开展的理念、重点、深度、效果都有很大的差别。 这两种实践的状况说明，单就“多规合一”的技术成果而言，并不能简单等同于试点方案所设想的“空间规划”。“多规合一”和空间规划二者的联系在于，“多规合一”作为一种工作方法，是编好空间规划的必要条件，因为“三区三线”的空间划分有赖于整合政府各部门与空间相关的管理要求。不过，“多规合一”要能从手段方法上升成为制度安排，关键取决于政府在推行“多规合一”工作时采取的理念、目标、路径、深度。
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