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根据对采矿活动的分析，所谓的采矿权实际上也包含了两部分权利：一是，政府依法审批的准予开展采矿活动的行政许可。鉴于开采矿产资源具有很强的外部性，需要对行为人及其具体行为进行严格规范，政府对采矿活动设定行政许可具有必要性。二是，一定区域范围内的矿产资源所有权。其理由是，采矿是对矿产资源的消耗，其目标是耗竭规定空间的矿产资源，其本质是对物的处分，这是所有权的基本权能，也是所有权区别于其他物权的最重要的权能。国家自同意给予采矿人采矿许可开始，就失去了特定空间的矿产资源这一特定物的所有权（让渡给采矿人），否则，难以理解国家对通过采矿、已经耗竭的矿产资源――已经不存在的物仍然拥有所有权。因此，所谓的采矿权实际上包含两种权利，即由公法规范的行政许可和由私法规范的物权交易，其中政府既扮演了公法的角色（行政权行使人），又承担了私法的角色（物权交易的一方），为更好地进行管理，这两种权利应该分开而不是混合在一起，因此，采矿权概念应予取消。 现有法律将采矿权定义为用益物权，是将其作为矿产资源国家所有权让与矿业权人的占有、使用、收益权利，没有考虑矿产资源及其价值来源于矿产勘查这一人类劳动，没有对探矿人的劳动给予认可；另外，用益物权是建立在特定物保持存在的基础上的，而采矿活动最终将消灭特定物，因此，设立这一用益物权在逻辑上也是不合理的。 因此，所谓的采矿权的相关法律规范必须修改，将行政许可与矿产资源交易在理论上分清，行政许可不能转让或交易，矿产资源应按照物进行转让和交易。在矿产资源交易中，将探矿人的勘查成果知识产权价值纳入考虑范围，国家除收取少量的矿产资源国家所有权收益外，将矿产资源的大部分价值让与（归还）探矿人，这在逻辑上是顺理成章的，将有力调动社会资本的探矿积极性，同时，国家也将获取更多的矿产资源，用于提高整体国民福利。 （二）完善法律制度的建议 根据以上分析，为适应矿产资源及其管理内在的客观规律，需对涉及矿产资源的相关法律制度进行系统性修改，主要包括以下内容： 1.《宪法》。对个别条款进行完善：第九条在第二款后增加一款“国家保障自然资源开发利用与环境保护的协调，实行山、水、林、田、湖、草、矿、海生态环境综合治理。” 矿产资源是自然资源的一种，同时，也是生态环境的组成要素，开发利用自然资源必须与生态环境协调平衡，是习近平生态文明思想之要旨，也是人类社会发展到现阶段的必然要求。在《宪法》条款中对这一原则进行确认，为自然资源相关法律确立基本遵循，将有利于自然资源管理整体科学、有序、规范。同时，在目前表述的基础上增加“矿、海”，将基本包含主要的自然资源类型和生态环境要素，更为完整。 2.《民法通则》。对个别条款进行完善：第八十一条相关部分修改为“国家所有的矿藏，可以依法由公民（自然人）、法人及其他组织机构，外国公民（自然人）、法人及其他组织机构开采。国家保护合法的矿产资源勘查、开采。……国家所有的水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他方式非法转让。” 主要修改3项内容：一是对矿产资源勘查、开采的主体按照市场经济主体的表述进行规范。二是取消探矿权、采矿权的概念，将原表述中对“权”的保护，改为对“行为”的保护，为制定相关法规提供法理基础；至于矿产勘查、开采中涉及的知识产权、物权保护，在其他条款中已规范。三是鉴于矿产资源开采许可中，国家将特定的矿产资源所有权让渡给采矿人，本条原有相关表述已不适用于矿产资源，因此删除了“矿藏”一词。 3.《物权法》。对个别条款进行完善：第四十一条修改为“除依法准予采矿许可的特定矿产资源外，法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”第一百二十三条修改为“依法取得的取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。” 第四十一条的修改是鉴于矿产资源开采许可中，国家将特定的矿产资源所有权让渡给采矿人，因此做了相应修改；由于探矿权、采矿权不是用益物权（探矿权采矿权概念取消），因此将第一百二十三条中“探矿权、采矿权”删除。 4.《矿产资源法》及相关行政法规。现行《矿产资源法》及为贯彻实施《矿产资源法》制定的行政法规，以及其他与矿产资源管理有关的规章制度，应进行全面修改，至少明确如下法律规范： (1)国家保障矿产资源开发利用与环境保护协调，设立矿产资源产业、技术指导目录，划设矿产资源开发禁区。勘查、开采矿产资源，应符合指导目录和开发禁区规定。 本条规定是对《宪法》规定的落实。矿产资源勘查、开采要落实中央“放管服”改革要求，主要通过设立正面清单和负面清单的方式对市场主体的相关活动进行规范，同时，应加强对市场主体相关活动的监管；设立正面清单和负面清单，要保证矿产资源开发利用与环境保护的协调平衡。 (2)国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度，申请人及其行为应符合相应的法定要求。 勘查矿产资源，应依法申请勘查许可证，持有勘查工作区已有勘查成果；开采矿产资源，应依法申请采矿许可证，持有开采矿区范围矿产资源。 单位和个人可单独取得、持有矿产勘查成果、矿产资源，但在申请取得相应行政许可前，不得从事勘查或开采活动。 本条规定将探矿、采矿应取得的行政许可，与探矿人、采矿人持有所需的知识产权、矿产资源所有权分开，也就是将政府行政行为与市场交易行为分开，符合市场经济的一般要求，有利于矿产资源勘查、开采活动的管理，也是建设、搞活矿产勘查开发市场的根本。 (3)公民（自然人）、法人和其他组织机构，外国公民（自然人）、法人和其他组织机构（通称单位和个人），可依法申请矿产资源勘查、开采许可。 (4)国家鼓励单位和个人依法开展矿产资源勘查。 单位和个人可根据政府公开的公益性地质成果资料，以及合法取得的其他矿产勘查成果资料，通过综合研究和自身判断，形成一定区域的矿产资源研究成果。 国家根据已有地质工作成果，通过研究整备，将一定区域的矿产勘查成果及其他地质资料，以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让给单位和个人。 单位和个人根据其持有的矿产勘查成果，依法申请一定区域范围的矿产勘查许可。国家应将申请及其审核情况依法进行公示，公示无异议的，批准并发放勘查许可证。 本条规定了矿产勘查许可的申请审批具体要求。申请人可通过两种方式持有矿产勘查成果：一是自身对公益性地质工作成果及合法取得的矿产勘查成果资料进行综合研究和判断；二是购买政府部门整备出让的矿产勘查成果资料。从激发科研群体活力、发展地质科学研究角度出发，在市场经济条件下，国家应充分发挥市场主体的作用，因此，第一种方式应成为主流；只有在公益性地质成果资料不足或需要对市场进行调控等特殊情况下，才需要通过第二种方式持有矿产勘查成果。审核批准矿产勘查许可应全过程公开，接受社会监督，保证公平、公正。 (5)国家鼓励单位和个人依法开展矿产资源开采。 单位和个人根据自己持有的经评审登记的矿产勘查成果报告及其矿产资源储量登记资料，向国家申请转让一定区域范围的矿产资源。 国家依据掌握的特定范围的矿产资源，以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让矿产资源。 单位和个人根据开采其持有矿产资源的需要，申请在一定区域范围开采矿产资源。国家应将申请及其审核情况依法进行公示，公示无异议的，批准并发放采矿许可证。 本条规定了矿产开采许可的申请审批具体要求。申请人可通过两种方式持有矿产资源，一是自身通过矿产勘查工作或其他合法方式获得的，经评审、备案登记的矿产资源（描述性的，属知识产权），依法向国家申请转让特定的矿产资源所有权（物权）；二是特殊情形下，国家掌握的矿产资源，主要包括砂石黏土等不必通过前述六步矿产勘查工作的简单类型资源，以及国家投入矿产勘查形成的经备案登记的矿产资源，国家根据需要出让给单位、个人。审核批准矿产开采许可应全过程公开，接受社会监督，保证公平、公正。 (6)单位、个人依法取得、持有矿产资源，应按规定缴纳矿产资源出让收益。矿产资源出让收益按照矿产资源价值的一定比例（不高于市场平均利润率）计算，原则上按照矿山设计年限分期缴纳，并在出让合同中明确。特殊情形下，矿产资源出让收益按照市场竞争结果确定。 本条规定了单位、个人有偿取得国家所有的矿产资源的具体要求。一是，单位和个人依法取得国家转让的矿产资源时，应向国家缴纳矿产资源出让收益，这是矿产资源国家所有权收益的主要实现方式――对于特定矿产资源来说，有且只有这一次收益。二是，矿产资源出让收益的计算和缴纳，应按照市场要求，并考虑矿产资源及其开采的具体情况。其中，特殊情形下，国家以招标、拍卖、挂牌等市场方式出让的矿产资源，按照市场竞争结果确定矿产资源出让收益。具体计算和缴纳方式，应在矿产资源出让合同中明确。 (7)单位、个人开采矿产资源，应依法缴纳矿产资源税。 本条规定了缴纳矿产资源税的要求，这是国家依其行政强制力，对采出的矿产品进行征税，以覆盖行政管理成本、弥补外部性等支出。 (8)探矿人、采矿人在批准的范围内从事矿产勘查、开发，应依法缴纳矿区使用费。 本条规定了矿产勘查、开采应缴纳矿区使用费的要求，具体应按照行政许可事项的需要进行科学合理设计。 (9)国家建立矿产勘查成果交易市场，鼓励探矿人将其拥有的矿产勘查成果依法转让。 本条对国家建立矿产勘查成果交易市场明确了要求。完善的、运行顺畅的矿产勘查成果交易市场，是形成矿产勘查市场、市场主体活力得以迸发的关键。由于矿产勘查成果的专业性和一定程度的不确定性，国家必须建立统一的交易市场，并对交易主体、交易对象、交易规则、纠纷调处等制定一系列的规范和措施。 (10)国家接受和审批矿产资源勘查、开采申请，依法准予矿产资源勘查、开采许可，不收取费用。 本条规定，行政许可事项不应收费。 （编辑：Wendy） |
