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（二）环境法实践的行政管理化 行政管理因素在环境保护及环境法实践中的主导作用历来备受倚重，这一点各个国家并无大的不同，但究竟应该如何为环境法实践中的行政管理因素进行合理定位，是环境法学研究中的基础性命题之一，不同国家对这个问题的认识和相关实践则存在较大差异。 美国密歇根州立大学的萨克斯教授发表《自然资源法中的公共信托理论：有效的司法介入》一直被视为环境法学的经典文献，该文提出的“公共信托”理论系统阐述了在环境事务中如何谋求行政机关、公众参与以及司法审查三方力量的平衡，整体而言，“公共信托”理论是建立在对行政机关普遍质疑的假设基础上的，该文在开篇即指出：“公众对于环境质量的关心开始在法庭中显现出来。公民开始倡导由自己来保护环境，不再寄希望于行政机关的努力来保障公共利益。其中一个戏剧性的结果是，公民需要司法机关承认他们作为公众成员的权利，因此起诉应当保护公众利益的政府机关，这类案件数量激增。”很明显，在美国的环境法实践中，行政权在其成长的早期，即受到来自公众和司法的审视和制约，这样的指导思想也明确体现在相关立法中。环境影响评价制度作为环境法最重要的基础性制度之一，最早明确规定在美国1969年制定的《国家环境政策法》，该法对环境影响评价制度是这样规定的：“对人类环境质量具有重大影响的各项提案或者法律草案、建议以及其他重大联邦行为，都应当有负责办理的官员提供以下事项的详细说明：……在制作详细说明之前，联邦负责办理的官员应带与依法享有管辖权或者具有特殊专门知识的任何联邦行为进行磋商，并取得他们对可能引起的任何环境影响所做的评价。”显然，环境影响评价制度最早在美国确立伊始即把矛头指向“联邦行为”和“官员”，充分体现对环境法实践中行政管理因素的警惕与克制。 在这个问题上，中国环境法的传统则与上述做法迥然不同。环境影响评价制度作为中国最早的“老三项”环境法学律制度之一，1979年出台的《中华人民共和国环境保护法（试行）》对该制度就作出明确规定，该法第6条要求：“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”从上述条文表述中不难看出，当环境影响评价制度最初在中国被引入，已经偏离了该制度原有的逻辑，从其原本作为一个对政府行为基于环境保护的审查程序，在中国演变为一个政府对于建设项目的行政管理措施，行政管理因素在环境影响评价制度中的角色也发生了从审查对象到执行主体的根本转变，“自环境影响评价制度确立以来，该制度非但没有成为制约政府环境资源监管行为的有力工具，反而成为环境资源监管部门手中的一项特殊行政许可权”。环境影响评价制度对行政管理的固守和强化，只是中国环境法在成长过程中行政化趋势出现并不断扩张的一个缩影。中国环境法的发展起步于20世纪70年代末，从时代背景来看，仍处于高度集中的计划经济体制，行政权的优势及强势都无可比拟，而在一般意义环境法形成与发展过程中原本就有倚重行政管理的传统，在这两方面因素的叠加作用下，再加之中国历来的“官本位”思维，“官”和“管”成为了中国环境法的主旋律，环境立法也主要采取了“管理法”的模式。 当行政管理成为环境法的主旋律，不仅环境法学自身特殊的法律价值难以形成，其固有的法学内涵也被日渐消减。行政管理一词内涵及外延复杂多变，在相关研究中表述并不统一。在教科书的描述中通常认为，行政管理主要行使国家权力中的行政权，其宗旨是为公共利益服务。如果从这个意义上来说，行政管理的确难以支撑环境法学本应承载的价值与功能。环境法上的利益作为环境法功能展开最基本的内生变量，其主体与构成都较为复杂，虽然公共利益与环境法上的利益有交叉，但环境法上利益与一般意义上的公共利益之间并不能划等号。“就环境和自然资源要素自身的特点来看，环境资源自身功能的多样性及其开发利用的多目标性决定了其承载的利益必然是多重的，即便其包含的公共利益，也是多元主体利益的整合，它既可能体现在国家身上，也可能体现在个人身上。”利益诉求的表达和促成，对于任何一个法律领域来说都是价值体现和和功能正常发挥最基本的要求，对于环境法而言，环境法上利益所涉及的国家及社会个体的利益诉求必然需要不同的表达途径和保护机制，对于以行政权为基本内核的行政管理来说，对于其中公共利益诉求的回应和促成自是得心应手，但从根本上无法与社会个体利益诉求表达和实现的法律机制相匹配，即便是作为外生变量，如果没有内在的权利成长与之呼应，行政管理与环境法上利益中社会个体利益的保护之间依然存在断层，如果明知不可为而为之，必然导致实践中“以公益裹挟私益”并引发对环境法上利益认知的错乱。从另外一个角度来说，在环境法对社会关系的调整，并非只涉及管理和被管理的关系，也并非只涉及行政主体和相对人两方主体。有学者曾指出：我国的环保事业主体有三个，分别是“监管者兼被监督者（政府）”、“被监管者兼被监督者（企业等）”、和“监督者（第三方主体）”；上述三个主体在环保事业形成“三对”、“两种”互动关系，“三对”关系是从关系主体来看的，指的是政府与企业为一对，第三方主体与政府为一对，第三方主体与企业为另外一对构成的三对关系，“两种”关系是从关系内容来看的，指的是管制和监督两种关系。如果从这个意义上理解环境法调整的社会关系类型，行政管理显然无法涵摄上述“三种”、“两对”关系。因此，行政管理既不符合环境法上利益对法律机制的预设要求，也无法实现对环境法所涉各社会关系类型进行系统完整的法律调整，行政管理因素长期在环境法领域不断的固化和强化，必然成为环境法学基本范畴体系构建成长以及理性法律预期形成的强大阻却因素，环境法被简化为行政管理的过程也同时也是环境法学应有法学内涵被不断消减的过程。
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