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（三）环境法实施的政策化 回首中国环境立法的成长进程，无论是环境法的基本原则还是主要制度，在其形成和发展的过程中，政策的影响都无处不在。1983年国务院召开第二次全国环境保护会议，确定经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一的指导方针，提出“预防为主，防治结合”、“谁污染，谁治理”的要求。上述政策性要求对于环境法学理论与实践中较为公认的“协调发展原则”、“预防原则”、“污染者负担原则”等基本原则的形成和确立发挥了决定性作用。除基本原则之外，环境法在制度层面对政策的依赖也非常普遍。以污染防治领域为例，总量控制制度和排污许可制度都是中国环境法尤其是污染防治领域立法最基本和重要的制度安排，但如果回顾这两项法律制度的形成过程，不难发现法律制度的成长始终依赖于政策的扶植。1996年国务院召开第四次全国环境保护会议决定实施《污染物排放总量控制计划》，标志着中国在污染控制领域从浓度控制向总量控制的根本转变，该制度安排对于当年和2008年《水污染防治法》的两次修订，以及2000年对《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》修订过程中总量控制制度的形成和走向都产生了决定性的影响。需要特别指出的是，也正是从1996年开始，总量控制制度第一次写入“九五”国民经济和社会发展规划纲要，从“九五”至“十三五”，在政策层面都对总量控制作出了明确制度安排。再看排污许可制度，虽然早在2000年《大气污染防治法》修订和2008年《水污染防治法》修订都明确在立法中规定了排污许可制度，也都明确授权国务院制定行政法规对于排污许可的具体办法和实施步骤进行规定，但配套法规始终没有出台，排污许可制度也基本形同虚置，全国至少半数企业存在未经许可排污的情形，直至2016年11月国务院办公厅印发《控制污染物排放许可实施方案》，排污许可法律制度的立法完善似乎看到了曙光，“《实施方案》属于政策范畴，但其本身并不是法律和行政法规，……《实施方案》的出台，其最大的意义，就是直接推进国务院排污许可条例的出台。”环境法律制度建设及立法完善对政策的依赖由此可见一斑。 从法律实施的角度来说，政策对环境法的支撑作用更是不可或缺。从某种程度上来说，2013年也许是中国民众环境意识真正形成的重要转折点，中国的环境法开始面临前所未有的期冀和压力，环境保护领域综合性立法与重要单行立法的修改工作步入快车道。但是，在环境保护领域真正引人关注并发挥实际作用的是在这时期密集出台的各种政策措施，2013年国务院《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）、2015年国务院《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）、2016年国务院《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）、2016年国务院《“十三五”节能减排综合工作方案》等一系列“十条”和“方案”成为环境治理最主要的制度依据，同时也是各个层次和类型环境立法在实施环节不可或缺的政策措施支撑。在这个问题上，环保督察制度也是一个令人关注的问题。近年来，我国的环保督察制度对于环境政策法规的实施起到明显的推动作用，特别是2016年以来的中央环保督察更是成效显著，但与此同时也出现了“一刀切”等突出问题，社会各方评价不一，说到底环保督察并不是一个严格意义的法律范畴，“某种程度上仍然具有通过红头文件开展“运动型治理”的传统行为特征，更多体现出领导个人意志而不是现代国家组织中“非人格化”的任务目标，”对运动型治理路径的选择实际上体现的是对政策效应的倚重和依赖，而并非依靠法律构建稳定可预期的行为机制。 在中国环境法领域，政策的惯性越位和法律的谦抑退缩成为常态存在并非偶然，政策的优越地位与前文所论及行政管理因素在环境法中的固化和强化一脉相承。“政策与法律的关系实质上是行政与立法的权力分配关系”，当行政管理因素的强势在环境法领域成为惯性，在政策和法律的取舍之间已经有了预设的前提，政策成为优先选择顺理成章。除此之外，对运动式治理方式的依赖，也是导致环境法政策化趋势的重要原因。从某种程度上来说，中国的环境治理至今都未形成常效、稳定的治理模式，而更青睐发起短期大规模运动式的集中整治，无论是2005年至2007年连续发动的四次“环评风暴”，还是近年来引人瞩目的环保督察，都是运动式集中整治的典型，这样的治理模式，无疑给了政策巨大的作用空间。“法律和政策是两种不同性质的工具，在发挥作用的领域和方式上有明显不同。从公共管理的角度看，法律表现为一种常态管理，政策表现为因应管理。”这一点在曾经的“环评风暴”以及当下的环保督察中都有典型体现。四次“环评风暴”每次都基于某一方面紧迫的环境态势并有明确指向运动指向：2005年1月第一次“环评风暴”启动，主要针对违规水电项目；2006年2月第二次“环评风暴”，主要指向沿江沿河的化工企业，直接原因是2005年11月吉林石化爆炸事故引发的松花江水污染；2007年1月第三次“环评风暴”，主要针对固定资产投资；2007年7月第四次“环评风暴”，主要指向流域水污染问题，当年5月的无锡水危机是引发此次风暴的直接诱因。而近几年来环保督察之所以力度巨大、成效显著，主要还是因为在特定阶段和特定问题上对地方政府和党委形成了强大的政治压力和行为强制。当基于政策实施而开展的运动式治理成为环境法实践的基本路径依赖，环境法学应有的法学内涵也被随之消减无几。
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